Η Δημοσιονομική Κρίση και το Πρόγραμμα Προσαρμογής

Το κείμενο αυτό δημοσιεύθηκε στην έντυπη έκδοση του Foreign Affairs, στο τεύχος Δεκεμβρίου 2011/Ιανουαρίου 2012

________________________________________________

Από τους πρώτους μήνες του 2010, η Ελλάδα αναδείχθηκε ως το πρώτο θύμα μιας κρίσης δημοσίου χρέους που απειλεί να αποσταθεροποιήσει τη ζώνη του ευρώ και την εύθραυστη ανάκαμψη της ευρωπαϊκής οικονομίας.

Η δημοσιονομική κατάσταση της Ελλάδας αποτέλεσε το επίκεντρο της διεθνούς προσοχής μετά τις εκλογές του 2009. Το δημοσιονομικό έλλειμμα της Ελλάδας επιδεινώθηκε σημαντικά κατά τη διάρκεια της διεθνούς χρηματοπιστωτικής κρίσης, όπως άλλωστε συνέβη και στις περισσότερες οικονομίες της ευρωζώνης και του υπόλοιπου κόσμου. Επιπλέον, μετά από πολλά χρόνια υψηλών ρυθμών ανάπτυξης, το 2009 η ελληνική οικονομία εισήλθε σε μία παρατεταμένη ύφεση, το τέλος της οποίας δεν είναι ακόμη ορατό.

Η κρίση του διεθνούς χρηματοπιστωτικού συστήματος επηρέασε την ελληνική οικονομία στην αχίλλειο πτέρνα της: την αναχρηματοδότηση του υψηλού δημοσίου χρέους, το οποίο είχε συσσωρευθεί κυρίως στη δεκαετία του 1980. Αν και τα θεμελιώδη δεδομένα της ελληνικής οικονομίας είχαν βελτιωθεί σημαντικά στην εικοσαετία έως και το 2008, κατά τη διάρκεια της προετοιμασίας για τη συμμετοχή στη ζώνη του ευρώ και μετά την είσοδο της Ελλάδας στην ευρωζώνη, τα δημόσια οικονομικά και η διεθνής ανταγωνιστικότητα παρέμεναν ως σημαντικά και διαρκή προβλήματα. Παρά το γεγονός ότι υπήρξαν μικρές περίοδοι δημοσιονομικής προσαρμογής, η δημοσιονομική προσαρμογή ήταν ανεπαρκής και τα προγράμματα συνήθως ανατρέπονταν σε εκλογικές περιόδους.

Μετά από μία ταχεία συσσώρευση κατά τη δεκαετία του 1980, το δημόσιο χρέος της Ελλάδας είχε σταθεροποιηθεί στα επίπεδα του 100% του ΑΕΠ από τις αρχές της δεκαετίας του 1990. Η Ελλάδα δεν είχε ιδιαίτερο πρόβλημα στο να χρηματοδοτεί τα δημοσιονομικά ελλείμματα και να αναχρηματοδοτεί το χρέος της έως και το 2008. Όμως, στις συνθήκες της διεθνούς χρηματοπιστωτικής κρίσης, η αναχρηματοδότηση του χρέους άρχισε να γίνεται προβληματική, καθώς τα περιθώρια των επιτοκίων σε σχέση με τα αντίστοιχα γερμανικά επιτόκια άρχισαν να διευρύνονται. Το πρόβλημα έγινε πολύ πιο σοβαρό μετά τις εκλογές του 2009, όταν η Ελλάδα βρέθηκε στο επίκεντρο της κριτικής του διεθνούς τύπου, των διεθνών οργανισμών, των πρακτορείων αξιολόγησης και της Ευρωπαϊκής Επιτροπής. Παρά το γεγονός ότι η δημοσιονομική κατάσταση το 2009 είχε επιδεινωθεί στις περισσότερες χώρες, σε πολλές περισσότερο και από την Ελλάδα, η Ελλάδα βρέθηκε στη δίνη μιας κρίσης εμπιστοσύνης.

Αυτό συνέβη για τρεις κυρίως λόγους. Πρώτον, λόγω του υψηλού επιπέδου του δημοσίου χρέους όταν ξέσπασε η διεθνής κρίση. Το δημόσιο χρέος είχε σταθεροποιηθεί από τις αρχές της δεκαετίας του 1990 στο 100% του ΑΕΠ περίπου, έναντι 70% κατά μέσο όρο για τις οικονομίες της ζώνης του ευρώ. Δεύτερον, λόγω της ξαφνικής και χωρίς εξηγήσεις ανακοίνωσης της δημοσιονομικής επιδείνωσης του 2009 από τη νέα κυβέρνηση που προέκυψε από τις εκλογές. Ο αψυχολόγητος χειρισμός αυτής της ανακοίνωσης φαίνεται να αιφνιδίασε τις αγορές και συνέβαλε στη δημιουργία κρίσης εμπιστοσύνης, καθώς η απελθούσα κυβέρνηση επέμενε κατά το 2009 ότι θα συγκρατούσε το δημοσιονομικό έλλειμμα. Ο τρίτος και σπουδαιότερος λόγος σχετίζεται με την απροθυμία της νέας κυβέρνησης να αντιμετωπίσει τη δημοσιονομική κατάσταση, τις αδυναμίες του πρώτου μετεκλογικού προϋπολογισμού και τις πρώτες μετεκλογικές επιλογές της νέας κυβέρνησης, οι οποίες οδηγούσαν σε διεύρυνση και όχι σε περιορισμό του δημοσιονομικού ελλείμματος.

Κάτω από αυτές τις συνθήκες, η Ελλάδα αντιμετώπισε μια σοβαρή κρίση εμπιστοσύνης, μιία παρατεταμένη κερδοσκοπική επίθεση στην αγορά των ομολόγων και οδηγήθηκε στην προσφυγή σε έναν ειδικό ευρωπαϊκό μηχανισμό στήριξης, με τη συμμετοχή του Διεθνούς Νομισματικού Ταμείου. Από τα τέλη Απριλίου του 2010 η Ελλάδα στην ουσία έχει αποκλειστεί από τις διεθνείς αγορές χρήματος και κεφαλαίου.

Η Ελλάδα βρίσκεται έκτοτε στη δίνη μιας διπλής κρίσης εμπιστοσύνης. Έχασε την εμπιστοσύνη των διεθνών επενδυτών, με αποτέλεσμα να μη μπορεί να δανειστεί διεθνώς, και έχασε την εμπιστοσύνη και των εγχώριων καταναλωτών και επενδυτών, λόγω των παλινωδιών της φορολογικής πολιτικής και των προβλημάτων του χρηματοπιστωτικού τομέα, με αποτέλεσμα να εισέλθει σε μια παρατεταμένη και βαθιά ύφεση, η οποία επιδεινώνει τα δημοσιονομικά της προβλήματα.

Στις αρχές Μαϊου του 2010, οι χώρες της ευρωζώνης συμφώνησαν να παράσχουν στην Ελλάδα 80 δισεκατομμύρια ευρώ σε διμερή δάνεια, υπό τον συντονισμό της Ευρωπαϊκής Επιτροπής, ενώ ένα επιπλέον ποσόν 30 δισεκατομμυρίων ευρώ θα διετίθετο από το Διεθνές Νομισματικό Ταμείο (ΔΝΤ). Η Ελλάδα ανέλαβε να ακολουθήσει ένα πρόγραμμα προσαρμογής, το οποίο αποτυπώθηκε σε ένα μνημόνιο. Η επίβλεψη της εφαρμογής ανατέθηκε στην τρόϊκα, αποτελούμενη από εκπροσώπους της Ευρωπαϊκής Επιτροπής (ΕΕ), της Ευρωπαϊκής Κεντρικής Τράπεζας (ΕΚΤ) και του ΔΝΤ. Τέθηκε σε εφαρμογή μια κυλιόμενη τριμηνιαία διαδικασία επιτήρησης των προσπαθειών αντιμετώπισης της δημοσιονομικής κατάστασης, πριν εκταμιευθούν οι δόσεις του δανείου των 110 δις ευρώ. Οι χώρες της ευρωζώνης συνεισέφεραν στο δάνειο κατά το ποσοστό της συμμετοχής τους στο κεφάλαιο της Ευρωπαϊκής Κεντρικής Τράπεζας. Το επιτόκιο του δανείου ορίστηκε στο 5%, υψηλότερα από το κόστος άντλησης των κεφαλαίων στην αγορά.

Επιπλέον, προκειμένου να αντιμετωπιστεί η γενικότερη δημοσιονομική κρίση, αποφασίστηκε η δημιουργία του Ευρωπαϊκού Μηχανισμού Χρηματοπιστωτικής Σταθερότητας (European Financial Stability Facility, EFSF), ο οποίος θα μπορούσε να αντλήσει κεφάλαια από την αγορά, ώστε να μπορεί να δανείσει σε χώρες που αντιμετώπιζαν χρηματοδοτικές δυσκολίες. Η άντληση κεφαλαίων θα μπορούσε να φθάσει τα 440 δις ευρώ, και θα καλυπτόταν από εγγυήσεις των χωρών μελών της ζώνης του ευρώ.