Η εξωτερική πολιτική γίνεται τοπική υπόθεση

Πριν από μερικές ημέρες, το Ηνωμένο Βασίλειο έκανε έναν νέο φίλο. Ο Ούγκο Σουάιρ, ο Βρετανός υφυπουργός Εξωτερικών και Κοινοπολιτείας, πήγε στη Βραζιλία για να υπογράψει μια συμφωνία για την εγκαινίαση «επίσημων διμερών σχέσεων» με το Σάο Πάολο, το πλουσιότερο κρατίδιο της Λατινικής Αμερικής. Στα τέλη Μαρτίου, οι Ηνωμένες Πολιτείες υπέγραψαν την ίδια συμφωνία - η πρώτη φορά που το υπουργείο Εξωτερικών των ΗΠΑ συνήψε «άμεσες σχέσεις» με υποεθνική κυβέρνηση στο νότιο ημισφαίριο. Ο Καναδάς, η Γαλλία, η Γερμανία, και μερικές ακόμη χώρες τής Ευρώπης και της Ασίας θα υπογράψουν σύντομα τις δικές τους συμφωνίες με το Σάο Πάολο. Γιατί οι εθνικές κυβερνήσεις συνάπτουν επίσημες σχέσεις με πόλεις και πολιτείες, και τι σημαίνει αυτό για το μέλλον τής διπλωματίας;

Ήταν καιρός η διπλωματία να προσαρμοστεί στη σύγχρονη εποχή. Στην πληροφόρηση δεν είναι πλέον μυημένες μόνο οι πρεσβείες. Σήμερα, πολλές ιδιωτικές εταιρείες πληροφοριών, δεξαμενές σκέψης και ΜΚΟ έχουν καλύτερη πρόσβαση σε ποιοτικές πηγές από ό,τι έμπειροι διπλωμάτες. Και η ιδέα ότι οι διπλωμάτες θα πρέπει να αντιπροσωπεύουν αποκλειστικά τις κυβερνήσεις τους σε άλλες χώρες είναι πλέον παρωχημένη. Αρχηγοί κυβερνήσεων στέλνουν συχνά τους έμπιστους βοηθούς τους σε στρατηγικές αποστολές αντί να βασίζονται σε διπλωμάτες καριέρας τούς οποίους μπορεί να μη γνωρίζουν προσωπικά. Αυτοί οι καινούργιοι απεσταλμένοι αποφεύγουν συχνά την διπλωματία των πρωτοκόλλων και των τελετουργικών κι επιζητούν άμεσα αποτελέσματα. Προτιμούν τις ξένες επενδύσεις αντί για τα φουά γκρα. Οι φορολογούμενοι σε όλο τον κόσμο γουρλώνουν τα μάτια τους όταν μαθαίνουν πόσο κοστίζουν ορισμένες διπλωματικές φανφάρες, και απαιτούν περισσότερη αυτοσυγκράτηση από ό,τι επιδεικνύεται σε πολλές παραδοσιακές διπλωματικές τελετές - όπως αυτές της Ιαπωνίας και της Σουηδίας στις οποίες οι επίσημες άμαξες εξακολουθούν να μεταφέρουν τους νεοδιορισθέντες ξένους πρεσβευτές προκειμένου να συναντήσουν τον αυτοκράτορα Ακιχίτο και τον Βασιλιά Κάρολο Γουστάβο ΙΣΤ’, αντίστοιχα.

Αρκετές χώρες έχουν προσαρμοστεί σε αυτή τη νέα εποχή εκσυγχρονίζοντας τις διπλωματικές τους υποδομές ώστε να ανταποκριθούν στις αυξανόμενες οικονομικές και κοινωνικές απαιτήσεις, ως αποτέλεσμα της παγκοσμιοποίησης και των φιλελεύθερων μεταρρυθμίσεων της αγοράς. Ορισμένες χώρες, όπως η Γερμανία, η Σιγκαπούρη και οι Ηνωμένες Πολιτείες, έχουν αναδιαρθρώσει τις αποστολές τους στο εξωτερικό, μετατρέποντάς τις σε κέντρα επιχειρηματικότητας και επενδύσεων. Η Σιγκαπούρη άνοιξε πρόσφατα μια πρεσβεία στην πρωτεύουσα της Βραζιλίας, την Μπραζίλια, αλλά το διπλωματικό της κέντρο στη χώρα είναι ουσιαστικά στο Σάο Πάολο, στο γραφείο Διεθνών Επιχειρήσεων Σιγκαπούρης, μια κυβερνητική υπηρεσία που προωθεί τις εταιρείες της Σιγκαπούρης και το διεθνές εμπόριο στο εξωτερικό. Πολλές άλλες χώρες έχουν περισσότερους υπαλλήλους στα προξενεία τής πόλης τού Σάο Πάολο, η οποία έχει το δεύτερο μεγαλύτερο προξενικό Σώμα στον κόσμο (μετά τη Νέα Υόρκη), από ό, τι στις πρεσβείες στη Μπραζίλια.

Το κλειδί για την υλοποίηση τούτων των νέων διπλωματικών στόχων είναι αυτό που είναι γνωστό ως παραδιπλωματία, ή υποεθνικές εξωτερικές σχέσεις. Με την ενίσχυση της τοπικής εξουσίας, οι μεγάλες πόλεις του κόσμου, τα [ομοσπονδιακά] κρατίδια και οι επαρχίες έχουν υιοθετήσει διεθνείς πολιτικές που μέχρι πρόσφατα τις ακολουθούσαν μόνο οι εθνικές κυβερνήσεις, κι έχουν επιστρατεύσει πόρους για να εξασφαλίζουν την προώθηση των συμφερόντων τους στο εξωτερικό. Το Μπάντεν-Βύρτενμπεργκ, η Καλιφόρνια, η Γκουαγκντόνγκ, το Τέξας και το Σάο Πάολο έχουν μεγαλύτερη οικονομική δύναμη από τη συντριπτική πλειοψηφία των χωρών του πλανήτη. Η Καλιφόρνια έχει την ένατη μεγαλύτερη οικονομία στον κόσμο, μπροστά από την Ινδία και την Ρωσία. Το Σάο Πάολο κατατάσσεται στην 19η θέση, μπροστά από οποιαδήποτε χώρα της Νότιας Αμερικής, εκτός από την ίδια την Βραζιλία.

Με την παγκοσμιοποίηση, οι υποεθνικές κυβερνήσεις δεν μπορούν πλέον να εκπληρώσουν τις συνταγματικές τους ευθύνες στην εκπαίδευση, την αποχέτευση, την οικονομική ανάπτυξη, τις μεταφορές, το περιβάλλον, και σε άλλους τομείς, χωρίς να βρίσκονται σε αλληλεπίδραση με τον κόσμο. Οι τοπικές Αρχές βασίζονται στην διεθνή ροή κεφαλαίων, γνώσης και ανθρώπινου δυναμικού προκειμένου να εφαρμόσουν με επιτυχία τα κυβερνητικά τους προγράμματα. Το γερμανικό κρατίδιο της Βάδης - Βυρτεμβέργης, για παράδειγμα, έχει αξιοποιήσει την τεχνογνωσία του στον τομέα των ανανεώσιμων πηγών ενέργειας για να γίνει ένας διεθνής τεχνολογικός κόμβος για την αειφόρο ανάπτυξη - και μια από τις πιο πλούσιες περιοχές της Ευρώπης. Η Άνω Αυστρία έχει χρησιμοποιήσει την συμμετοχή της σε πολυμερή φόρα, όπως η Σύνοδος Περιφερειακών Ηγετών (μια οργάνωση που συγκεντρώνει υποεθνικά μέλη από επτά χώρες) για την ενίσχυση του εξωτερικού εμπορίου και το πλασάρισμα της πρωτεύουσάς της, το Λιντς, ως ένα από τα νέα πολιτιστικά κέντρα της Ευρώπης.

Τα Ηνωμένα Έθνη και η πληθώρα των υπηρεσιών τους, μαζί με τον Παγκόσμιο Οργανισμό Υγείας, την Παγκόσμια Τράπεζα και άλλους διεθνείς οργανισμούς, έχουν χαράξει όλες τις συγκεκριμένες κατευθυντήριες γραμμές που τονίζουν την σημασία των υποεθνικών κυβερνήσεων. Το 2012, στο Συνέδριο των Ηνωμένων Εθνών για την Αειφόρο Ανάπτυξη, επίσης γνωστό ως «Ρίο+20», οι συμμετέχοντες ενέκριναν μια συμφωνία που αναγνωρίζει «τις προσπάθειες και την πρόοδο σε τοπικό και υποεθνικό επίπεδο» και «τον σημαντικό ρόλο που μπορούν να διαδραματίσουν οι εν λόγω Αρχές και οι κοινότητες στην εφαρμογή βιώσιμης ανάπτυξης». Ο αυτάρκης χαρακτήρας των ελληνικών πόλεων-κρατών είναι κάτι που ανήκει στο παρελθόν, όπως και η απόλυτη συγκέντρωση της εξουσίας στις εθνικές πρωτεύουσες.

Μια αιτία για την αλλαγή αυτή είναι ότι θα ήταν πάρα πολύ ακριβό και αντιπαραγωγικό να ενισχυθούν τα ομοσπονδιακά Υπουργεία Εξωτερικών για να ανταποκριθούν ακριβώς στα ειδικά συμφέροντα των τοπικών κυβερνήσεων. Δεν έχει πολύ νόημα για τον υπουργό Εξωτερικών των ΗΠΑ, Τζον Κέρι, να χάνει το χρόνο του συζητώντας ζητήματα εξυγίανσης ή διεθνείς διαγωνισμούς για γραμμές του μετρό. Αντ' αυτού, η παραδιπλωματία εξουσιοδοτεί τις τοπικές και πολιτειακές κυβερνήσεις να ασχοληθούν με τις διεθνείς διαστάσεις αυτών των θεμάτων από μόνες τους. Στο παρελθόν, η παραδιπλωματία ήταν, ως επί το πλείστον, ένα προνόμιο των περιφερειακών κυβερνήσεων που φλέρταραν με την ανεξαρτησία, όπως η Καταλονία και το Κεμπέκ. Σήμερα, έχει γίνει πιο καθολική.

Ακριβώς όπως έκαναν πριν από αυτούς η Φλάνδρα και η Βαλονία, κάποια κρατίδια της Νότιας Αφρικής, συμπεριλαμβανομένης της Γκαουτένγκ και του Δυτικού Ακρωτηρίου, καθώς και επαρχιών της Νότιας Κορέας, όπως η Τσουνγκτσεονγκνάμ-ντο, διεξάγουν επιχειρηματικές δράσεις στο εξωτερικό κι επιδιώκουν επίσημες σχέσεις με ξένες χώρες. Οι κινεζικές επαρχίες - από την πλούσια Γκουανγκντόνγκ και την Σαντόνγκ ως τις φτωχότερες στο εσωτερικό της Μογγολίας - έχουν δημιουργήσει μεγάλες διεθνείς υπηρεσίες, στελεχωμένες με άρτια εκπαιδευμένους, πολύγλωσσους γραφειοκράτες. Στο κρατίδιο του Σάο Πάολο και μόνο, 25 περιφερειακά κράτη και επαρχίες από τη Βόρεια Αμερική και τις ευρωπαϊκές χώρες έχουν ανοίξει τοπικές αντιπροσωπείες. Οι καναδικές, οι αμερικανικές και οι γερμανικές υποεθνικές περιοχές έχουν, συνολικά, πάνω από εκατό γραφεία στο εξωτερικό.

Στις περισσότερες χώρες, ο νόμος ή η λογική είναι που υπαγορεύουν την κατανομή των καθηκόντων. Σε γενικές γραμμές, η ομοσπονδιακή κυβέρνηση ασκεί εξωτερική πολιτική, ενώ οι υπο-εθνικές κυβερνήσεις επικεντρώνονται μόνο στις περιοχές τής συνταγματικής τους ευθύνης. Το ένα συμπληρώνει το άλλο. Το Σύνταγμα της Γερμανίας αναφέρει μάλιστα ότι «πριν από τη σύναψη μιας [ξένης] συνθήκης που επηρεάζει τις ειδικές συνθήκες ενός Land [ομόσπονδου κρατιδίου], αυτό το Land θα πρέπει να εκφέρει τη γνώμη του εν ευθέτω χρόνω». Ο ενισχυόμενος παγκόσμιος ανταγωνισμός και η οικονομική φιλελευθεροποίηση έχουν επιταχύνει την διαδικασία και έχουν ανοίξει νέους χώρους για νέους παίκτες.

Οι ομοσπονδιακές και πολιτειακές εκλογές τής Βραζιλίας, το 2010, έφεραν μια νέα ηγεσία στην εξουσία που κατανοεί την προοπτική ενός νέου είδους διπλωματίας. Πέρυσι, ο τότε υπουργός Εξωτερικών τής Βραζιλίας, Αντόνιο Πατριότα, ανακοίνωσε ότι το Υπουργείο έχει ήδη αναγνωρίσει «τη νέα πραγματικότητα της ομοσπονδιακής διπλωματίας κι έχει εργαστεί εκτενώς σε συντονισμό με τα κρατίδια και τις μητροπολιτικές Αρχές για να αναζητήσουν συνέργειες». Το πλούσιο Σάο Πάολο, με τα 42 εκατομμύρια κατοίκους του, έχει αντλήσει τα μεγαλύτερα δυνατά οφέλη από αυτή την ευκαιρία. Ο κυβερνήτης του, Τζεράλντο Αλκμίν, έχει υπογράψει περισσότερες διεθνείς συμφωνίες (50 ετησίως), έχει υποδεχτεί περισσότερες ξένες αντιπροσωπείες (κατά μέσο όρο 450 ετησίως), και διαχειρίζεται περισσότερα προγράμματα διεθνούς συνεργασίας (150), από οποιονδήποτε άλλο περιφερειακό κυβερνήτη τής Λατινικής Αμερικής. Μεταξύ όλων των ηγετών τής Λατινικής Αμερικής, μόνο η πρόεδρος της Βραζιλίας, Ντίλμα Ρούσεφ υποδέχεται περισσότερους αρχηγούς κρατών και κυβερνήσεων από τον Αλκμίν.

Με την υποστήριξη του Υπουργείου Εξωτερικών τής Βραζιλίας, η κυβέρνηση του κρατιδίου τού Σάο Πάολο πέρασε ένα διάταγμα το 2012, με το οποίο υιοθετούσε το δικό του σχέδιο για την σύναψη διεθνών σχέσεων. Στους 54 στόχους τού σχεδίου περιλαμβάνονται οι ξένες επενδύσεις και οι δανειακοί στόχοι, καθώς και οι τρόποι για την ενίσχυση της εκμάθησης ξένων γλωσσών. Όπως σημείωσε ο Ρούμπενς Μπαρμπόζα, πρώην πρέσβης τής Βραζιλίας στις Ηνωμένες Πολιτείες, σε ένα άρθρο του στην εφημερίδα Estado de São Paulo, το κρατίδιο έχει γίνει ένα από τα λίγα ομοσπονδιακά κρατίδια στον κόσμο που έχει θεσπίσει σαφείς κατευθυντήριες γραμμές σχετικά με το πώς να ενεργεί στο εξωτερικό.

Κατά τα τελευταία τρία χρόνια, ξένοι εταίροι έχουν συμμετάσχει σε σχέδια και προγράμματα και των 26 κυβερνητικών τομέων τού Σάο Πάολο, συμπεριλαμβανομένων εκείνων που αφορούν ζωτικής σημασίας υποδομές, όπως νέες σήραγγες, αυτοκινητόδρομους, καθώς και γραμμές μετρό που φτιάχτηκαν από ξένες εταιρείες ή σε συνεργασία με ξένους συμβούλους. Ο Καναδάς, η Ιαπωνία, το Ηνωμένο Βασίλειο και δεκάδες άλλες χώρες έχουν υπογράψει συμφωνίες για την δημόσια ασφάλεια του κρατιδίου, για περιβαλλοντικές πρωτοβουλίες και για εκπαίδευση. Χιλιάδες μαθητές από δημόσια σχολεία έχουν στηριχθεί σε αυτές τις συμφωνίες για να σπουδάσουν αγγλικά, γαλλικά ή ισπανικά στο εξωτερικό. Ο Οργανισμός Ηνωμένων Εθνών υποστηρίζει τις προσπάθειες του Σάο Πάολο για τη μείωση της φτώχειας και την πάταξη της διαφθοράς. Ως αποτέλεσμα, ξένη τεχνογνωσία και κεφάλαια έχουν αρχίσει να ρέουν από την Ασία, την Ευρώπη και την Βόρεια Αμερική προς την χώρα – αλλά και από την χώρα προς τα έξω. Η Ανγκόλα αντέγραψε το πρόγραμμα δημόσιας στέγασης του Σάο Πάολο, η ΠΓΔΜ υιοθέτησε το πρόγραμμα πληροφορικής-τεχνολογίας, και το Μεξικό την πολιτική του για τα βιοκαύσιμα. Το Μάιο, ο Οργανισμός Ηνωμένων Εθνών άνοιξε το πρώτο γραφείο του στο Σάο Πάολο για «τη διάδοση επιτυχών πολιτικών μέσω του Παγκόσμιου Νότου», σύμφωνα με τα λόγια τού Χόρχε Τσέντιεκ, μόνιμου συντονιστή τού ΟΗΕ στη Βραζιλία.

Το Υπουργείο Εξωτερικών τής Βραζιλίας υποστήριξε το Σάο Πάολο σε αυτές τις προσπάθειες, γνωρίζοντας ότι αυτό που είναι καλό για το Σάο Πάολο είναι καλό και για την Βραζιλία. Μερικές από τις άλλες περιφερειακές κυβερνήσεις τής Βραζιλίας, όπως αυτές του Ρίο ντε Τζανέιρο και της Μίνας Γκεραίς, έχουν ισχυρές, διεθνώς ανταγωνιστικές οικονομίες που θα τους επιτρέψουν να ακολουθήσουν το παράδειγμα του Σάο Πάολο στο εξωτερικό. Η Βραζιλία έχει από καιρό στηριχθεί στις παραδοσιακές στρατηγικές για να διεκδικήσει την θέση της ως παγκόσμια δύναμη, όπως το άνοιγμα δεκάδων νέων πρεσβειών, κι επιζητά μια μόνιμη έδρα στο Συμβούλιο Ασφαλείας τού ΟΗΕ. Μέσω της υποεθνικής διπλωματίας, η Βραζιλία έχει βρει έναν πιο δημιουργικό και ίσως πιο αποτελεσματικό τρόπο για την επίτευξη αυτού του στόχου - και άλλες χώρες θα πρέπει να ακολουθήσουν το παράδειγμά της.

Copyright © 2002-2012 by the Council on Foreign Relations, Inc.
All rights reserved.

Στα αγγλικά: http://www.foreignaffairs.com/articles/140091/rodrigo-tavares/foreign-po...

Μπορείτε να ακολουθείτε το «Foreign Affairs, The Hellenic Edition» στο TWITTER στη διεύθυνση www.twitter.com/foreigngr αλλά και στο FACEBOOK, στη διεύθυνση www.facebook.com/ForeignAffairs.gr