Η Τρόικα, η κυβέρνηση και η τέχνη τού εφικτού | Foreign Affairs - Hellenic Edition

Η Τρόικα, η κυβέρνηση και η τέχνη τού εφικτού

Στόχοι, αναγκαιότητες και περιορισμοί τής ελληνικής στρατηγικής απέναντι στους δανειστές
Περίληψη: 

Η Ελλάδα φαίνεται να βγαίνει, επιτέλους, από την κρίση. Έτσι, τώρα μπορούν πια να αναλυθούν οι στόχοι, οι αναγκαιότητες και οι περιορισμοί τής ελληνικής διαπραγματευτικής στρατηγικής απέναντι στους δανειστές τής χώρας. Κεντρικός στόχος της ελληνικής κυβέρνησης, πάντως, εξακολουθεί να είναι η αποφυγή ενός νέου δανείου, ενός νέου «μνημονίου».

Ο ΧΡΗΣΤΟΣ ΧΑΤΖΗΕΜΜΑΝΟΥΗΛ είναι καθηγητής Πανεπιστημίου Πειραιώς και London School of Economics, και δικηγόρος.

Η ολοκλήρωση των πολύμηνων διαπραγματεύσεων της κυβέρνησης με την Τρόικα επιτρέπει μια ακριβέστερη αποτίμηση της ελληνικής στρατηγικής. Μπορεί πλέον να κριθεί, σε ποιο βαθμό η ελληνική πλευρά κατόρθωσε να επιτύχει τους στόχους που έθεσε ή εξαναγκάσθηκε σε υποχωρήσεις. Προηγουμένως, όμως, πρέπει να εξεταστούν οι ίδιοι οι στόχοι – με άλλα λόγια, το περιεχόμενο, οι λόγοι για τους οποίους επελέγησαν και η καταλληλότητά τους. Κι αυτή η ανάλυση δεν μπορεί να γίνει, χωρίς να ληφθούν υπ’ όψιν οι αλληλεπιδράσεις μεταξύ της εθνικής μακροοικονομικής στρατηγικής και των μεταβαλλόμενων εσωτερικών πολιτικο-οικονομικών αναγκαιοτήτων.

ΔΙΑΠΡΑΓΜΑΤΕΥΤΙΚΟ ΠΑΙΓΝΙΟ ΔΥΟ ΕΠΙΠΕΔΩΝ

Η στρατηγική τής ελληνικής κυβέρνησης σε σχέση με το Μνημόνιο και την Τρόικα αποτελεί χαρακτηριστική περίπτωση «παιγνίου δύο επιπέδων» κατά την κλασική πλέον θεωρία τού Robert D. Putman [1]. Σύμφωνα με τον Putnam, η μέσω διαπραγματεύσεων επίλυση των διεθνών προβλημάτων δεν εξαντλείται στο υπερεθνικό επίπεδο, όπου οι εκπρόσωποι των εμπλεκομένων κρατών (που κατά τα φαινόμενα αποτελούν ενιαία σύνολα, με σαφή αίσθηση των συμφερόντων τους) επιδιώκουν δια της συνδιαλλαγής να επιτύχουν στον μέγιστο δυνατό βαθμό τούς στόχους τους. Αντιθέτως, περιλαμβάνει και μια εσωτερική πολιτική πτυχή, η οποία επιδρά καθοριστικά ως προς το περιεχόμενο των στόχων που υιοθετεί η κάθε πλευρά και των «κόκκινων γραμμών» που χαράσσει. Οι διαπραγματεύσεις, με άλλα λόγια, διεξάγονται ταυτοχρόνως και παραλλήλως στο εξωτερικό αλλά και στο εσωτερικό του εθνικού πολιτικού συστήματος. Οι δε διαπραγματευτές υποχρεούνται εκ της πολιτικής πραγματικότητος να έχουν στραμμένο το βλέμμα τους στο εντός των συνόρων τής χώρας ακροατήριό τους.

Ειδικότερα, οι εκπρόσωποι μιας χώρας στις διεθνείς διαπραγματεύσεις δεν παύουν ούτε στιγμή να είναι παίκτες στο εσωτερικό παιγνίδι εξουσίας και, συνεπώς, να λαμβάνουν σοβαρότατα υπ’ όψιν τις συνέπειες που μπορεί να έχουν οι διεθνείς επιλογές τους στην διαμόρφωση των εσωτερικών πολιτικών ισορροπιών. Αντιδρώντας στις εσωτερικές πιέσεις και τις διαφαινόμενες πολιτικές ευκαιρίες ή κινδύνους, λοιπόν, οι διαπραγματευτές φροντίζουν, όχι απλώς να επιτύχουν το καλύτερο δυνατό αποτέλεσμα για την χώρα τους εν γένει, αλλά και να διασφαλίσουν πολιτικό όφελος, ή πάντως να περιορίσουν το πολιτικό κόστος. Γι’ αυτό ενσωματώνουν στην διαπραγματευτική τους στάση τις ανησυχίες των εσωτερικών ομάδων πίεσης, τις επιδιώξεις τής πολιτικής τους παράταξης και τις ανάγκες συντήρησης και, ει δυνατόν, διεύρυνσης των πολιτικών τους συμμαχιών. Κυρίως, προσδιορίζουν το περιεχόμενο των «κόκκινων γραμμών» τους με βάση τις εσωτερικές πολιτικές αναγκαιότητες. Ελάχιστοι διαπραγματευτές θα δεχθούν λύσεις που διακυβεύουν την πολιτική τους βιωσιμότητα. Αντιθέτως, στον διεθνή στίβο η εκάστοτε εθνική ηγεσία θα είναι σε θέση να προσυπογράψει κάποιο συμβιβαστικό πακέτο μόνον εφ’ όσον αυτό είναι «νικηφόρο» και από την εσωτερική σκοπιά – δηλαδή, μπορεί να γίνει αποδεκτό από εκείνες τις εγχώριες δυνάμεις που θα κληθούν να επικυρώσουν το αποτέλεσμα των εξωτερικών διαπραγματεύσεων ή, γενικότερα, να παράσχουν στήριξη στην κυβέρνηση.

Επειδή ανάλογοι περιορισμοί δεσμεύουν όλους τους διεθνείς παίκτες, είναι προφανές ότι μεταξύ τους συμφωνία μπορεί να επέλθει τελικώς, μόνον εφ’ όσον το συμβιβαστικό πακέτο είναι αποδεκτό με βάση αυτό το εσωτερικό κριτήριο για κάθε πλευρά χωριστά. Εξ ίσου προφανές είναι ότι, αφού στο εσωτερικό μέτωπο η αναγκαία συμμαχία δεν είναι απαραίτητο να συμπεριλαμβάνει τους πάντες, τα εφικτά αποτελέσματα δεν είναι απαραίτητο να είναι «νικηφόρα» για όλους, ούτε να συμπίπτουν με την βέλτιστη λύση, υπό την έννοια της λύσης που μεγιστοποιεί το όφελος για την χώρα, την οικονομία ή τους πολίτες συνολικώς.

Παραδόξως, οι αναγκαιότητες και οι περιορισμοί τού εσωτερικού μετώπου μπορεί να διευκολύνουν τους διαπραγματευτές στο διεθνές επίπεδο. Οι τελευταίοι, επικαλούμενοι τις εσωτερικές αντιδράσεις ως προς ορισμένες δυσάρεστες επιλογές και, εν τέλει, την έλλειψη της αναγκαίας για την επικύρωσή τους στήριξης, μπορούν να τις αποκλείσουν από τον τελικό συμβιβασμό, ενώ διαφορετικά θα ήταν αναγκασμένοι να τις αποδεχθούν. Ασφαλώς, όμως, η διεθνής επίκληση τέτοιων εσωτερικών δεσμεύσεων και περιορισμών είναι δυνατή μόνον εάν η απειλή της μη επικύρωσης είναι πειστική. Για να συμβαίνει αυτό, θα πρέπει στις διαπραγματεύσεις να υπάρχει κάποια στοιχειώδης ισορροπία δυνάμεως – τουλάχιστον υπό την έννοια ότι η πλευρά που επικαλείται τις εσωτερικές πολιτικές δυσκολίες δεν αντιμετωπίζει απαγορευτικό κόστος, σε περίπτωση που φύγει από το τραπέζι χωρίς να έχει επιτευχθεί συμφωνία.

Η ελληνική στρατηγική στις διαπραγματεύσεις με την Τρόικα και, γενικότερα, με τους δανειστές εξηγείται πολύ καλά, εάν αναλυθεί σε αυτό το πλαίσιο.

ΕΛΛΗΝΙΚΟΙ ΣΤΟΧΟΙ ΚΑΙ ΑΝΑΓΚΑΙΟΤΗΤΕΣ

Σημείο αναφοράς για την ελληνική στρατηγική αποτελεί η υπόσχεση που έδωσαν οι εταίροι τής χώρας στο Eurogroup τον Νοέμβριο του 2012 [2] περί ελαφρύνσεως του ελληνικού χρέους υπό την προϋπόθεση της επίτευξης των στόχων τού προγράμματος. Μια υπόσχεση που δεν αποτελεί νομική δέσμευση, ενώ υπόκειται σε προϋποθέσεις αυστηρές και ταυτόχρονα ασαφώς οριοθετημένες, έτσι ώστε να είναι ανοικτή σε επανερμηνείες και υπαναχωρήσεις. Και που πάντως, ακόμη και αν υλοποιηθεί όπως αρχικά δόθηκε από τους δανειστές, δεν αρκεί από μόνη της για να επιλυθεί οριστικά το πρόβλημα της βιωσιμότητας του χρέους.

Σε οποιαδήποτε περίπτωση, η υλοποίηση –και μάλιστα, σε διευρυμένη μορφή- της παραπάνω υπόσχεσης αποτελεί τον ορίζοντα, βάσει του οποίου διαμορφώθηκαν οι άξονες της ελληνικής εσωτερικής-οικονομικής και εξωτερικής-διαπραγματευτικής στρατηγικής.

Η κυβέρνηση έθεσε ως ύψιστη προτεραιότητα της οικονομικής πολιτικής την επίτευξη των δημοσιονομικών στόχων τού προγράμματος για το 2013, και ειδικότερα την επίτευξη πρωτογενούς πλεονάσματος.