Ήταν λάθος να επιτραπεί στην Κίνα να εισέλθει στον ΠΟΕ; | Foreign Affairs - Hellenic Edition

Ήταν λάθος να επιτραπεί στην Κίνα να εισέλθει στον ΠΟΕ;

Γιατί δεν υπήρχαν καλύτερες εναλλακτικές λύσεις

Όπως έχουν καταστήσει απολύτως σαφές οι πρόσφατοι εμπορικοί δασμοί του προέδρου Donald Trump κατά της Κίνας ύψους 60 δισ. δολαρίων ετησίως, υπάρχει αυξημένη δυσαρέσκεια στις Ηνωμένες Πολιτείες με την αποτυχία του Πεκίνου να συμμορφωθεί με τους φιλελεύθερους οικονομικούς και δημοκρατικούς κανόνες. Η απογοήτευση για τον κινέζικο προστατευτισμό και ο αρνητικός αντίκτυπός του στις ανεπτυγμένες οικονομίες προέρχονται όχι μόνο από τον Λευκό Οίκο, αλλά και από τους ψηφοφόρους καθώς και από διπλωματικές, εμπορικές και ακαδημαϊκές κοινότητες. Ο χορός της αγανάκτησης έχει δημιουργήσει αμφιβολίες για το αν η Δύση θα έπρεπε ποτέ να δεχθεί την Κίνα στον Παγκόσμιο Οργανισμό Εμπορίου (ΠΟΕ), του οποίου το βασισμένο σε κανόνες σύστημα φαίνεται ότι επέτρεψε στο Πεκίνο να ευδοκιμήσει, ακόμη και καθώς φερόταν με μια αμφισβητούμενη συμπεριφορά. Το να επιτραπεί στην Κίνα να εισέλθει στον ΠΟΕ ήταν ένα στρατηγικό λάθος;

03042018-1.jpg

Το οικονομικό κέντρο της Σαγκάης, στις 12 Μαΐου 2013. CARLOS BARRIA / REUTERS
------------------------------------------------------------------------------

Σε έκθεση που δημοσιεύθηκε νωρίτερα φέτος, ο Εμπορικός Αντιπρόσωπος των ΗΠΑ ισχυρίστηκε μάλλον προκλητικά ότι οι Ηνωμένες Πολιτείες είχαν πράγματι «κάνει λάθος στην υποστήριξη της ένταξης της Κίνας στον ΠΟΕ με όρους που αποδείχθηκαν αναποτελεσματικοί στο να εξασφαλίσουν ότι η Κίνα θα υιοθετήσει ένα ανοικτό εμπόριο προσανατολισμένο προς την αγορά». Αλλά είναι όντως έτσι; Θα ήταν εσφαλμένη απόφαση η απόρριψη μιας πολιτικής μόνο με βάση τα δυσάρεστα αποτελέσματα που ακολούθησαν. Μια τέτοια προσέγγιση δεν απαντά στο κατά πόσον υπήρχαν καλύτερες εναλλακτικές λύσεις κατά τον χρόνο που δημιουργήθηκε η πολιτική αυτή. Στην περίπτωση της ένταξης της Κίνας στον ΠΟΕ το 2001 [1], η πραγματικότητα είναι ότι ο εντοπισμός μιας προτιμότερης εναλλακτικής, ακόμη και με το πλεονέκτημα του να κρίνει κανείς εκ των υστέρων, είναι υπερβολικά δύσκολη.

ΠΙΣΩ ΣΤΟ ΤΡΑΠΕΖΙ ΤΟΥ ΣΧΕΔΙΑΣΜΟΥ

Για να επανεξετάσουμε τα πλεονεκτήματα της υποστήριξης της συμμετοχής της Κίνας στον ΠΟΕ, πρέπει να ορίσουμε το σκηνικό. Κατά την διάρκεια των 15ετών διαπραγματεύσεων που διεξήχθησαν μέχρι το 2001, οι Ηνωμένες Πολιτείες και άλλες χώρες έθεσαν αρκετές προϋποθέσεις για την εισαγωγή της Κίνας, συμπεριλαμβανομένης μιας εκτεταμένης σειράς δεσμεύσεων [οικονομικής] απελευθέρωσης. Αυτές αφορούσαν παραχωρήσεις, όπως η κατάργηση των δασμών σε πολλές κατηγορίες αγαθών, το άνοιγμα του εμπορίου γεωργικών προϊόντων και το να επιτραπούν οι αλλοδαποί πάροχοι υπηρεσιών [στην κινεζική αγορά]. Αντίθετα, οι Ηνωμένες Πολιτείες δεν χρειάστηκε να προβούν σε νέες παραχωρήσεις για άνοιγμα της αγοράς τους˙ απλώς έπρεπε να εγγυηθούν ότι θα προσφέρουν στην Κίνα το καθεστώς του πλέον ευνοούμενου κράτους (most-favored-nation status, MFN) -βασικά, τα ίδια επίπεδα δασμών που οι Ηνωμένες Πολιτείες προσέφεραν στο Πεκίνο από το 1980. Πριν από την ένταξη της Κίνας στον ΠΟΕ, οι Ηνωμένες Πολιτείες προσέφεραν στην Κίνα μεταχείριση MFN μέσω της τακτικής παραίτησής τους από την τροπολογία Jackson–Vanik του 1974, έναν νόμο που αποσκοπούσε στον περιορισμό των εμπορικών ωφελημάτων που προσέφεραν οι Ηνωμένες Πολιτείες στα κομμουνιστικά έθνη. Έτσι, όταν η Κίνα προσχώρησε στον ΠΟΕ [2], το Κογκρέσο των Ηνωμένων Πολιτειών ψήφισε να διακοπεί η τακτική αναθεώρηση [του νόμου] και να καταστήσει μόνιμα τα προνόμια που είχε παραχωρήσει στο Πεκίνο τα τελευταία 20 χρόνια.

Ποιές, λοιπόν, ήταν οι πολιτικές εναλλακτικές εκείνη την στιγμή;

Μία από τις επιλογές θα ήταν η άρνηση του μόνιμου καθεστώτος της Κίνας ως MFN [3], διατηρώντας ταυτόχρονα την υφιστάμενη εμπορική πολιτική. Το 2000, η χορήγηση μόνιμου καθεστώτος MFN στην Κίνα ήταν εξαιρετικά αμφισβητούμενη για το Κογκρέσο των ΗΠΑ, εξαιτίας αντιρρήσεων σχετικά με τις κινεζικές πρακτικές επί των ανθρωπίνων δικαιωμάτων. Επιχειρηματολογώντας υπέρ, ο πρόεδρος Μπιλ Κλίντον δήλωσε: «Το Κογκρέσο δεν θα ψηφίσει για το κατά πόσον η Κίνα θα ενταχθεί στον ΠΟΕ. Το Κογκρέσο μπορεί μόνο να αποφασίσει εάν οι Ηνωμένες Πολιτείες θα συμμετάσχουν στα οικονομικά οφέλη της προσχώρησης της Κίνας στον ΠΟΕ». Πράγματι, εάν οι Ηνωμένες Πολιτείες δεν υποστήριζαν την είσοδο της Κίνας, δεν θα είχαν τα οφέλη από το άνοιγμα της Κίνας. Η Κίνα θα μπορούσε να διατηρήσει όλους τους μεγάλους εμπορικούς φραγμούς της για τις Ηνωμένες Πολιτείες, ενώ θα τους αφαιρούσε για τις άλλες χώρες. Οι Ηνωμένες Πολιτείες θα είχαν την δυνατότητα «εξαίρεσης» να εφαρμόζουν υψηλότερους δασμούς μη MFN στην Κίνα, αλλά είχαν ήδη αποφασίσει να μην το κάνουν κατά τις προηγούμενες δύο δεκαετίες.

Επομένως, μια πολιτική άρνησης του καθεστώτος MFN θα ήταν σαφώς κατώτερη, καθώς θα απέκλειε τα οφέλη από την ένταξη της Κίνας, διατηρώντας παράλληλα όλο το κόστος που συνοδεύει τα χαμηλά εμπόδια έναντι των κινεζικών αγαθών. Περαιτέρω, η κίνηση αυτή θα δίχαζε την διεθνή κοινότητα σχετικά με την Κίνα, δεδομένου ότι οι περισσότερες χώρες του ΟΟΣΑ υποστήριξαν την ένταξή της την εποχή εκείνη. Ο διχασμός αυτός θα είχε αποδυναμώσει δραματικά τον ΠΟΕ [4] στα πρώτα στάδιά του, υπονομεύοντας έτσι έναν σημαντικό στόχο της εξωτερικής πολιτικής των ΗΠΑ για την ενίσχυση του παγκόσμιου εμπορικού συστήματος.

Εάν οι Ηνωμένες Πολιτείες επέλεγαν να αναστρέψουν το μακροχρόνιο άνοιγμά τους στα κινεζικά αγαθά, μια αυστηρότερη πολιτική θα ήταν να εγκαταλειφθεί η μεταχείριση με καθεστώς MFN και να αυξηθούν τα εμπόδια έναντι των εισαγωγών από την Κίνα. Αυτό θα μπορούσε να επιτευχθεί με πολλούς τρόπους, αλλά όλοι φαίνονται ιδιαίτερα προβληματικοί.

Στο απλούστερο επίπεδο, οι Ηνωμένες Πολιτείες θα μπορούσαν απλώς να αυξήσουν τους δασμούς για τα τελικά κινεζικά προϊόντα. Ωστόσο, αυτό δεν θα έβλαπτε μόνο τους καταναλωτές και τις επιχειρήσεις των ΗΠΑ [5] που επωφελούνται από αυτές τις εισαγωγές, αλλά θα ερμηνευόταν επίσης από το Πεκίνο ως πράξη εχθρότητας. Και πέρα από αυτό, θα ήταν πιθανώς αναποτελεσματικό να σταματήσει η άνοδος της Κίνας. Καθώς η Κίνα οδήγησε προς τα κάτω τις τιμές των παιχνιδιών και των t-shirts σε άλλες παγκόσμιες αγορές, θα ήταν πολύ δύσκολο για τις Ηνωμένες Πολιτείες να απομονωθούν από τις επιδράσεις αυτές. Περαιτέρω, η Κίνα έχει τελικά αναδειχθεί ως σημαντικός παγκόσμιος οικονομικός παράγοντας, αξιοποιώντας τις παγκόσμιες αλυσίδες [προστιθέμενης] αξίας. Δεδομένου ότι η Κίνα είναι το τελευταίο στάδιο της αλυσίδας, ένα τελικό προϊόν μπορεί να φανεί ότι προέρχεται από την Κίνα, ακόμη και αν η κινεζική προστιθέμενη αξία είναι σχετικά μικρή. Καθώς οι δασμοί των ΗΠΑ εφαρμόζονται με βάση το πού ολοκληρώνεται ένα προϊόν και όχι με βάση την προστιθέμενη αξία, η Κίνα θα μπορούσε να επηρεάσει εύκολα τις αγορές των ΗΠΑ με την εκτέλεση εργασιών σε προγενέστερο στάδιο και μετά κάνοντας την ολοκλήρωση των προϊόντων στη Μαλαισία ή κάποια άλλη γειτονική χώρα. Αυτό είναι το πρόβλημα με την διεξαγωγή διμερούς πολιτικής σε έναν πολυμερή κόσμο. Εν ολίγοις, αυτή η δεύτερη εναλλακτική δεν είναι καλύτερη από την πρώτη και είναι αποφασιστικά χειρότερη από την τρέχουσα πολιτική.

Ως μια τελική εναλλακτική, οι Ηνωμένες Πολιτείες θα μπορούσαν να διαφυλάξουν τις «διαρροές» στην στρατηγική τους περί περιορισμού της Κίνας και να επιδιώξουν να συσπειρώσουν άλλες χώρες ώστε να αποκλείσουν την Κίνα από την παγκόσμια οικονομία, προλαμβάνοντας έτσι την άνοδό της. Αυτό θα μπορούσε να έχει αντιμετωπίσει μερικές από τις ανησυχίες της δεύτερης εναλλακτικής, αλλά φαίνεται επικίνδυνο, αβάσιμο και αδύνατο: Επικίνδυνο, διότι προσπαθώντας να απομονώσουν την Κίνα με την ανοιχτή πρόθεση να εμποδίσουν την κινεζική ανάπτυξη [6] θα είχε πιθανώς προκαλέσει μια εχθρική απάντηση˙ αβάσιμο, επειδή οι Ηνωμένες Πολιτείες, στα τέλη του 2001, προσπαθούσαν να συσπειρώσουν τον κόσμο να ανταποκριθεί στην τρομοκρατία που αναδυόταν από τη Μέση Ανατολή˙ και ανέφικτο επειδή οι Ηνωμένες Πολιτείες δυσκολεύτηκαν να απομονώσουν χώρες με πολύ μικρότερες οικονομίες, όπως το Ιράν και η Βόρεια Κορέα. Η προσπάθεια απομόνωσης της Κίνας θα ήταν πιο δύσκολη.

ΠΟΙΑ ΗΤΑΝ Η ΕΠΙΔΡΑΣΗ ΤΗΣ ΚΙΝΑΣ;

Ελλείψει οποιασδήποτε καλύτερης πολιτικής, η εισαγωγή της Κίνας στον ΠΟΕ [7] δεν φαίνεται να ήταν λάθος. Εντούτοις, ίσως αξίζει να εξεταστούν ορισμένες από τις συνέπειες που προκάλεσαν αυτές τις ανησυχίες σήμερα.

Πριν προχωρήσουμε στις ανησυχίες, αξίζει να σημειωθεί ότι, μετά την ένταξη της Κίνας στον ΠΟΕ, το αμερικανικό ΑΕΠ ανά άτομο, προσαρμοσμένο στον πληθωρισμό, αυξήθηκε από 44.400 δολάρια το τέταρτο τρίμηνο του 2001 σε 52.800 δολάρια το τέταρτο τρίμηνο του 2017, περίπου 19%. Κατά την ίδια περίοδο, η προσαρμοσμένη στον πληθωρισμό ανάπτυξη στον μεταποιητικό τομέα στις Ηνωμένες Πολιτείες αυξήθηκε κατά περισσότερο από 15%.

Ωστόσο, οι Αμερικανοί επικριτές σχετικά με το εμπόριο με την Κίνα [8] είναι πολύ πιθανό να επικεντρωθούν στον αντίκτυπό του στην απασχόληση στον τομέα της μεταποίησης. Ένα χρήσιμο μέτρο για να εκτιμηθεί αυτό είναι το μερίδιο της απασχόλησης στον τομέα της μεταποίησης στις συνολικές μη αγροτικές μισθοδοτικές καταστάσεις των ΗΠΑ, το οποίο είναι ο κύριος δείκτης που χρησιμοποιείται για την αξιολόγηση της δημιουργίας θέσεων εργασίας στις ΗΠΑ. Αυτό σημείωσε έντονη πτώση μετά την ένταξη της Κίνας στον ΠΟΕ, από 12% το Δεκέμβριο του 2001 σε 8,5% το Δεκέμβριο του 2017, μια πτώση λίγο πάνω από 29%. Ωστόσο, αυτή η πτώση στην ουσία αντιπροσωπεύει την επιβράδυνση μιας προϋπάρχουσας τάσης. Αν πάρουμε τα 16 χρόνια πριν από την προσχώρηση της Κίνας, το μερίδιο της εργασίας στην αμερικανική μεταποίηση μειώθηκε κατά περισσότερο από 33%, από το επίπεδο του 17,9% το 1985. Θα μπορούσε κανείς να ισχυριστεί ότι η Κίνα τουλάχιστον άρχισε να εμπλέκεται με το παγκόσμιο εμπορικό σύστημα εκείνη την εποχή, εάν και δεν ήταν ακόμη στον ΠΟΕ, οπότε ίσως έπαιξε κάποιο ρόλο στη μείωση των θέσεων εργασίας στον τομέα της μεταποίησης. Ωστόσο, εξετάζοντας την προηγούμενη δεκαετή περίοδο, παρατηρούμε την ίδια τάση στις Ηνωμένες Πολιτείες: Μια πτώση 31% από το αρχικό μερίδιο αγοράς εργασίας 25,9% το 1969. Αυτό συνέβη σε μια περίοδο κατά την οποία η Κίνα ήταν σε μεγάλο βαθμό απομονωμένη από την παγκόσμια οικονομία και συνεπώς δεν μπορεί να θεωρηθεί υπεύθυνη.

03042018-2.jpg

Ένας εργάτης περπατά σε μια χαλύβδινη δοκό στη Nanjing, στην Κίνα, στις 5 Μαΐου 2011. SEAN YONG / REUTERS
----------------------------------------------------------------------------

Η πρόκληση, φυσικά, είναι να προσπαθήσουμε να απομονώσουμε τον αντίκτυπο της Κίνας [9] από τις ευρύτερες τάσεις. Ο ιδανικός τρόπος για να γίνει αυτό θα ήταν να συγκριθούν οι επιδόσεις της Κίνας ως μέλους του ΠΟΕ με ένα εκτιμώμενο αποτέλεσμα υπό ένα εναλλακτικό σενάριο -αλλά, όπως βλέπουμε, από τις τρεις εναλλακτικές [πολιτικές] που περιγράφηκαν παραπάνω, καμιά δεν θα παρείχε καλύτερα αποτελέσματα. Απλώς δεν υπάρχει καμία βάσιμη αντιστάθμιση. Αυτό είναι ένα πρόβλημα το οποίο επιβαρύνει μεγάλο μέρος της ακαδημαϊκής λογοτεχνίας που έχει αναπτυχθεί γύρω από το «εμπορικό σοκ [λόγω] της Κίνας», μια θεωρία που υποστηρίζει ότι η άνοδος της Κίνας επηρέασε αρνητικά τους εργαζόμενους και την μεταποίηση σε ανεπτυγμένες χώρες. Αλλά όχι μόνο αυτή η γραμμή σκέψης αποτυγχάνει να δοκιμαστεί έναντι μιας εναλλακτικής πολιτικής, αλλά και δεν αποτυπώνει έναν κόσμο στον οποίο άλλοι προμηθευτές χαμηλού κόστους θα προέκυπταν για να αμφισβητήσουν την κινεζική κυριαρχία στην έντασης εργασίας μεταποίηση.

Αντί να εστιάζουμε στον οικονομικό αντίκτυπο, θα μπορούσαμε να εξετάσουμε τους περιορισμούς που έχει θέσει στις Ηνωμένες Πολιτείες η συμμετοχή της Κίνας στον ΠΟΕ. Συγκεκριμένα, την αδυναμία επιβολής δασμών και την απαίτηση επίλυσης διαφορών στο πλαίσιο του ΠΟΕ.

Στην πραγματικότητα, τα 15 χρόνια μετά την προσχώρηση της Κίνας, οι Ηνωμένες Πολιτείες είχαν ευρεία ελευθερία να εφαρμόζουν δασμούς στις εισαγωγές από την Κίνα. Στο πλαίσιο της ένταξης της Κίνας [στον ΠΟΕ], οι Ηνωμένες Πολιτείες είχαν το δικαίωμα να εφαρμόσουν μια ειδική προστασία για την Κίνα αν διαπιστωνόταν ότι οι εισαγωγές από την Κίνα διαταράσσουν τις αγορές των ΗΠΑ. (Αυτό είναι γνωστό ως Sec. 421). Υπήρξαν συνολικά επτά τέτοιες περιπτώσεις που κατατέθηκαν βάσει αυτής της διάταξης. Πέντε κατάφεραν να περάσουν από την Επιτροπή Διεθνούς Εμπορίου των ΗΠΑ, αλλά μόνο μια είχε ως αποτέλεσμα να εφαρμοστούν δασμοί από τις ΗΠΑ –ειδικά, έναντι των κινεζικών ελαστικών αυτοκινήτων. Ωστόσο, η περίπτωση των δασμών επί των ελαστικών, εκ των υστέρων, φαίνεται να ήταν πολιτική αποτυχία, κι αυτό συνέβη επειδή οι Ηνωμένες Πολιτείες κατέφυγαν κυρίως στην εισαγωγή ελαστικών από άλλες χώρες σε κάπως υψηλότερες τιμές. Τα αποδεικτικά στοιχεία είναι συνεπώς σαφή ότι οι Ηνωμένες Πολιτείες δεν ήταν ιδιαίτερα περιορισμένες στην δυνατότητά τους να εφαρμόζουν διμερείς δασμούς˙ επέλεξαν σοφά να μην το κάνουν.

Τι γίνεται με την προθυμία της Κίνας να ακολουθήσει τους κανόνες του ΠΟΕ [10]; Οι Ηνωμένες Πολιτείες έχουν καταθέσει 12 καταγγελίες στο πλαίσιο του ΠΟΕ που οδήγησαν σε αποφάσεις κατά της Κίνας. Σε όλες αυτές τις περιπτώσεις, η Κίνα έχει λάβει κάποια μέτρα για να συμμορφωθεί. Σε καμία από αυτές δεν υπήρξε αίτημα αναστολής του άρθρου 22, με το οποίο ένα μέρος απειλεί με εμπορικές κυρώσεις λόγω μη συμμόρφωσης. Αυτό δείχνει ότι ο ΠΟΕ είχε επιτυχία στο να κρατήσει την Κίνα σε αρμονία με τις δεσμεύσεις της.

Το πρόβλημα με την έκθεση του Εμπορικού Αντιπροσώπου των ΗΠΑ τον Ιανουάριο του 2018 -στην οποία ισχυρίστηκε ότι οι Ηνωμένες Πολιτείες είχαν κάνει λάθος να αφήσουν την Κίνα να μπει στον ΠΟΕ- είναι ότι οι δεσμεύσεις που ανέλαβε η Κίνα το 2001 δεν καλύπτουν όλες τις συμπεριφορές που προκαλούν ανησυχία. Ούτε το πρωτόκολλο προσχώρησης της Κίνας στον ΠΟΕ ούτε η δομή του οργανισμού το 2001 ήταν επαρκείς για να εξασφαλιστεί η ιδανική οικονομική συμπεριφορά της Κίνας κατά τις δεκαετίες που ακολούθησαν. Ωστόσο, αυτό είναι ένα κατηγορητήριο της επακόλουθης αποτυχίας να υιοθετηθούν νέοι πολυμερείς κανόνες, και όχι της απόφασης να γίνει δεκτή η Κίνα στο παγκόσμιο σύστημα. Η Κίνα εξακολουθεί να δημιουργεί προκλήσεις οικονομικής πολιτικής, αλλά δεν υπάρχουν ενδείξεις ότι δεν θα ήταν ευκολότερο να επιλυθούν εάν η Κίνα δεν είχε δεσμευθεί από τους κανόνες του ΠΟΕ.

Copyright © 2018 by the Council on Foreign Relations, Inc.
All rights reserved.

Στα αγγλικά: https://www.foreignaffairs.com/articles/china/2018-04-02/was-letting-chi...

Σύνδεσμοι:
[1] https://www.foreignaffairs.com/reviews/capsule-review/2000-03-01/tiger-t...
[2] https://www.foreignaffairs.com/reviews/capsule-review/2002-05-01/integra...
[3] https://www.foreignaffairs.com/articles/asia/2004-07-01/myth-behind-chin...
[4] https://www.foreignaffairs.com/articles/2018-03-05/trade-war-poor
[5] https://www.foreignaffairs.com/articles/china/2018-03-22/better-way-chal...
[6] https://www.foreignaffairs.com/articles/china/2016-11-14/will-china-trum...
[7] https://www.foreignaffairs.com/articles/united-states/2017-03-08/what-tr...
[8] https://www.foreignaffairs.com/articles/china/2018-03-20/trade-war-only-...
[9] https://www.foreignaffairs.com/articles/china/2017-09-14/what-west-gets-...
[10] https://www.foreignaffairs.com/articles/asia/2008-01-01/rise-china-and-f...

Μπορείτε να ακολουθείτε το «Foreign Affairs, The Hellenic Edition» στο TWITTER στην διεύθυνση www.twitter.com/foreigngr αλλά και στο FACEBOOK, στην διεύθυνση www.facebook.com/ForeignAffairs.gr και στο linkedin στην διεύθυνση https://www.linkedin.com/company/foreign-affairs-the-hellenic-edition