Γιατί οι δημοκρατίες στρέφονται κατά της Belt and Road

Η κινεζική Πρωτοβουλία Ζώνη και Οδός (Belt and Road Initiative, BRI), ένα τεράστιο διεθνές επενδυτικό πρόγραμμα διαλαλημένο από τον Κινέζο πρόεδρο Xi Jinping [1], υποτίθεται ότι θα καθιέρωνε την κινεζική ήπια ισχύ. Από τα τέλη του 2013, το Πεκίνο έχει εγχύσει κινεζικά χρήματα αξίας περίπου 700 δισεκατομμυρίων δολαρίων σε περισσότερες από εξήντα χώρες (σύμφωνα με έρευνα της RWR Advisory), μεγάλο μέρος των οποίων είναι υπό μορφή έργων υποδομής μεγάλης κλίμακας και δανείων προς κυβερνήσεις που διαφορετικά θα αγωνίζονταν για να πληρώσουν γι’ αυτά. Η ιδέα ήταν να προσελκύσουν αυτές τις χώρες πιο κοντά στο Πεκίνο, ενώ ταυτόχρονα να ενισχύουν την κινεζική ήπια ισχύ στο εξωτερικό.

Ο Xi Jinping στο «Φόρουμ Belt and Road», στο Πεκίνο, τον Μάιο του 2017. DAMIR SAGOLJ / REUTERS
----------------------------------------------------------------------

Σήμερα, ωστόσο, η Κίνα αντιμετωπίζει μια αντίδραση σχετικά με την ΒΡΙ [2] στο εσωτερικό και στο εξωτερικό. Πολλοί Κινέζοι διαμαρτύρονται για τις αθρόες δαπάνες της πρωτοβουλίας. Σε διεθνές επίπεδο, μερικές από τις αντιδράσεις είναι γεωπολιτικές, καθώς οι χώρες ανησυχούν για την αυξανόμενη επιρροή του Πεκίνου. Αλλά ένα μεγάλο μέρος είναι απλώς πολιτικό. Σε αντίθεση με τους Δυτικούς δανειστές, η Κίνα δεν απαιτεί από τους εταίρους της να ανταποκριθούν σε αυστηρές προϋποθέσεις που σχετίζονται με την διαφθορά, τα ανθρώπινα δικαιώματα ή την οικονομική βιωσιμότητα. Αυτή η χωρίς προϋποθέσεις επενδυτική προσέγγιση έχει τροφοδοτήσει την διαφθορά, επιτρέποντας στις κυβερνήσεις να επιβαρύνουν τις χώρες τους με μη πληρωτέα χρέη. Και οι πολίτες πολλών χωρών της BRI αντιδρούν με οργή προς την Κίνα -ένας θυμός που τώρα γίνεται αισθητός σε εκλογές. Μακράν του να επεκτείνει την κινεζική ήπια ισχύ, η BRI φαίνεται να επιτυγχάνει το αντίθετο.

Η ΑΝΤΙΔΡΑΣΗ ΣΤΗΝ BRI

Οι εκλογές στη Μαλαισία τον Μάιο του 2018 αποκρυστάλλωσαν τις ανησυχίες για την κινεζική ισχύ που συσσωρεύονται στις χώρες-πελάτες της BRI. Ο Mahathir Mohamad κατάφερε να νικήσει τον πρωθυπουργό Najib Razak, κάνοντας μια [προεκλογική] εκστρατεία ανοικτά [3] εναντίον της κινεζικής επιρροής. Επέκρινε τον Razak για το ότι ενέκρινε δαπανηρά έργα υποδομής BRI που απαιτούν σημαντικό δανεισμό από την Κίνα, τα οποία ο Razak χρησιμοποίησε για να δημιουργήσει μια ψευδαίσθηση ανάπτυξης, ενώ αυτός και οι συνεργάτες του λεηλατούσαν τα κρατικά ταμεία. Από την ανάληψη των καθηκόντων του τον Μάιο, ο Mohamad ακύρωσε δύο από τα μεγαλύτερα κινεζικά έργα στη Μαλαισία –μια σιδηροδρομική γραμμή αξίας 20 δισεκατομμυρίων δολαρίων και έναν αγωγό φυσικού αερίου αξίας 2,3 δισεκατομμυρίων δολαρίων- επικαλούμενος την αδυναμία της χώρας του να πληρώσει.

Η αντίδραση δεν περιορίστηκε στη Μαλαισία. Το Πακιστάν έχει λάβει περίπου 62 δισ. δολάρια με κινεζικές εντολές δανειοδότησης για την χρηματοδότηση έργων, συμπεριλαμβανομένων υποδομών σιδηροδρομικών και οδικών αξόνων, και ενός λιμένα στο Gwadar [4], και έχει επανειλημμένα διασωθεί από κινεζικές τράπεζες σε διάφορες περιπτώσεις. Η αυξανόμενη ανικανότητα του Πακιστάν να εξυπηρετήσει το διεθνές του χρέος, η οποία έχει διογκωθεί χάρη στον κινεζικό δανεισμό, έχει προκαλέσει κάποιο αίσθημα κατά της BRI στην χώρα -αν και αυτό απεφεύχθη να γίνει ένα σημαντικό θέμα [προεκλογικής] εκστρατείας κατά τις πακιστανικές εκλογές τον Ιούλιο. Η νέα κυβέρνηση του λαϊκιστή πρωθυπουργού Imran Khan δεν ακολούθησε τη Μαλαισία στην διακοπή των οικονομικών δεσμών με την Κίνα, αλλά αξιολογεί όλες τις επιλογές για την εξόφληση του χρέους της, συμπεριλαμβανομένης της ενδεχόμενης αναστολής ή καθυστέρησης της αποπληρωμής. Χάρη στο χρέος του για την BRI, το Πακιστάν προτίθεται να αρχίσει διαπραγματεύσεις με το Διεθνές Νομισματικό Ταμείο (ΔΝΤ) για μια διάσωση, παρά την αρχική αντίθεσή του.

Οι Μαλδίβες, επίσης, εφάρμοσαν πρόσφατα σοβαρότερο έλεγχο στα έργα της BRI. Τον Σεπτέμβριο, οι ψηφοφόροι απέπεμψαν τον πρόεδρο της χώρας, Abdulla Yameen, υπέρ του δημοκρατικού μεταρρυθμιστή Ibrahim Solih. Η εκλογή του Solih επέφερε την επανεξέταση του βαρέος δανεισμού του Yameen από την Κίνα [5], για τον οποίο πολλοί ανησυχούσαν ότι είχε υποκινήσει την επίσημη διαφθορά και θα άφηνε την χώρα ουσιαστικά υπό τον έλεγχο του Πεκίνου. Ο Solih έχει υποσχεθεί να επανεξετάσει ορισμένα από τα έργα της BRI στις Μαλδίβες, και παρότι είναι απίθανο να αποσυρθεί από τις μεγάλες κινεζικές συμφωνίες συνολικού ύψους 1,3 δισεκατομμυρίων δολαρίων -συμπεριλαμβανομένης μιας γέφυρας μήκους ενός χιλιομέτρου προς το αεροδρόμιο της πρωτεύουσας, Male- επαναπροσδιορίζει ξεκάθαρα τους δεσμούς της χώρας με το Πεκίνο.

Ακόμη και όταν οι κυβερνήσεις δεν απομακρύνονται από την εξουσία, έχουν γίνει πιο επιφυλακτικές σχετικά με τον δανεισμό της BRI. Τον Αύγουστο, η Κένυα άρχισε να πατάσσει [6] την διαφθορά που σχετίζεται με τον κινεζικό σιδηρόδρομο που συνδέει το Ναϊρόμπι με τη Μομπάσα, συλλαμβάνοντας τοπικούς αξιωματούχους οι οποίοι είχαν χρησιμοποιήσει το έργο για να γεμίσουν τις τσέπες τους. Άλλες χώρες, όπως η Ουγκάντα και η Ζάμπια [7], αρχίζουν να ανησυχούν επίσης. Τον Ιούνιο, ο Ζαμπιανός μελετητής σε think tank, Trevor Simumba, προειδοποίησε [8] ότι ο δανεισμός της Ζάμπια από την Κίνα έγινε γρήγορα μη βιώσιμος και εξέφρασε την ανησυχία του για την «σοβαρή έλλειψη διαφάνειας σε πολλούς βασικούς όρους» στα δάνεια. Αυτές οι χώρες αρχίζουν να ανησυχούν όχι μόνο για το κόστος των έργων της BRI, όπως η πρόσφατη επέκταση των αυτοκινητοδρόμων στην Ουγκάντα [9] –για τα οποία οι κυβερνήσεις δανείζονται κινεζικά χρήματα για να πληρώνουν κινεζικές εταιρείες για την κατασκευή υποδομών σε τιμές υψηλότερες της αγοράς- αλλά για την βιωσιμότητα του βάρους των χρεών της χώρας τους και την υποτιθέμενη ευεργετικότητα των κινεζικών επενδύσεων.

ΤΙ ΠΗΓΕ ΣΤΡΑΒΑ;

Πώς οι μεγάλες επενδύσεις ήπιας ισχύος της Κίνας κατέληξαν να αποξενώνουν τις χώρες που υποτίθεται ότι έπρεπε να βοηθούν;

Ένας λόγος είναι ότι οι χώρες έχουν γίνει πιο σοφές σχετικά με τους οικονομικούς όρους που συνδέονται με την BRI. Στα πρώτα στάδια της πρωτοβουλίας, πολλές χώρες εξέλαβαν το κινεζικό κεφάλαιο ως δωρεάν -ή τουλάχιστον χαμηλού κόστους- χρήμα. Στην πραγματικότητα, η Κίνα συχνά δανείζει πάνω από τα επιτόκια της αγοράς από δανειστές [που κάνουν χρήση] ευνοϊκών όρων, όπως η Παγκόσμια Τράπεζα, οι οποίοι έχουν επιβραδύνει τις δανειοδοτήσεις λόγω των ανησυχιών τους σχετικά με την αύξηση των επιπέδων χρέους. Στο Πακιστάν, τα επίσημα επιτόκια (όπως καθορίζονται από την κεντρική τράπεζα) είναι ανοδικά στο 5% του χρέους, ενώ ορισμένα έργα της BRI έχουν εγγυημένη απόδοση [10] τουλάχιστον 30%.

Οι χώρες της BRI ανησυχούν επίσης για το πώς συμπεριφέρεται η Κίνα ως επενδυτικός εταίρος. Το 2017, η Σρι Λάνκα προσέφερε στους Κινέζους μια μίσθωση 99 ετών ενός από τους λιμένες της, προκειμένου να αποφύγει την αδυναμία της να πληρώσει τα δάνειά της για την BRI. Έκτοτε, οι χώρες ανησυχούν για τις πιθανές συνέπειες του να αποτύχουν να αποπληρώσουν το Πεκίνο. Έχουν επίσης απογοητευτεί από την έλλειψη δέουσας επιμέλειας (due diligence) εκ μέρους των τοπικών κυβερνήσεων και από την σκληρή επιμονή της Κίνας για συμβάσεις ανάθεσης (single-bid contracts), οι οποίες υποχρεώνουν τις χώρες να συνεργαστούν με τις κινεζικές επιχειρήσεις, και [να δίνουν] κρατικές εγγυήσεις, κάτι που μετατοπίζει τον κίνδυνο στις χώρες εταίρους παρά στις κινεζικές επιχειρήσεις.

Μια από τις πρωταρχικές αδυναμίες της BRI ήταν το αρχικό νόημα της προώθησής της: Η περίφημη χωρίς προϋποθέσεις προσέγγιση της Κίνας για να συνεργαστεί με κυβερνήσεις. Οι αναπτυσσόμενες χώρες γκρίνιαζαν εδώ και πολύ καιρό για την δυσκολία να κάνουν τα έργα να εγκριθούν και να χρηματοδοτηθούν από μεγάλους Δυτικούς δανειστές -συμπεριλαμβανομένου του ΔΝΤ, της Παγκόσμιας Τράπεζας και των διμερών αναπτυξιακών φορέων όπως η USAID- λόγω διασφαλίσεων όπως οι προϋποθέσεις χρηματοοικονομικής βιωσιμότητας, οι εκθέσεις περιβαλλοντικής αξιολόγησης και οι έλεγχοι κατά της διαφθοράς. Η BRI προσέφερε έναν τρόπο παράκαμψης αυτών των προϋποθέσεων. Αλλά οι απαιτήσεις υπήρχαν για κάποιο λόγο: Οι Δυτικές υπηρεσίες που συνεισέφεραν, τις είχαν συνδέσει με την πάροδο του χρόνου, βασισμένες στην εμπειρία, προκειμένου να μειωθεί ο κίνδυνος αποτυχίας.

Αντίθετα, η άρνηση της Κίνας να απαιτήσει εύλογες διασφαλίσεις για τα έργα της ΒΡΙ, τροφοδότησε τον αυταρχισμό, την διαφθορά, το χρέος, και την επιδίωξη οικονομικά μη βιώσιμων ή μη λειτουργικών έργων. Καθώς προέκυψαν ισχυρά στοιχεία για την διαφθορά σε μεγάλα επενδυτικά προγράμματα, οι πολίτες σε χώρες της BRI κατέληξαν να βλέπουν ότι η Κίνα και επωφελείται από, και διευκολύνει αυτή την διαφθορά. Σε χώρες όπου υπάρχει τουλάχιστον κάποια δημοκρατική εποπτεία της κυβέρνησης, όπως η Κένυα, η Μαλαισία, το Πακιστάν και η Ζάμπια, οι ψηφοφόροι καθιστούν υπόλογους τους ηγέτες. Οι κυβερνήσεις που παραμένουν στην εξουσία εξετάζουν προσεκτικότερα τα έργα, τις χρεώσεις και τα συνολικά επίπεδα χρέους. Με άλλα λόγια, με τους Κινέζους δανειστές απρόθυμους να απαιτήσουν λογοδοσία, το κάνουν οι ψηφοφόροι αντί γι’ αυτούς.

ΜΑΘΑΙΝΟΝΤΑΣ ΤΗΝ ΑΓΑΠΗ ΠΡΟΣ ΤΗΝ ΔΗΜΟΚΡΑΤΙΑ

Η διεθνής αντίδραση δεν είναι το μόνο πρόβλημα για την BRI. Εντός της ίδιας της Κίνας, υπήρξε αυξημένη γκρίνια για την γενναιοδωρία που δόθηκε στις χώρες του BRI. Με το Πεκίνο να διαλαλεί τα δισεκατομμύρια δολάρια που ξοδεύει στο εξωτερικό, πολλοί Κινέζοι αναρωτιούνται γιατί αυτά τα χρήματα δεν χρησιμοποιούνται για την αντιμετώπιση των εγχώριων ζητημάτων, όπως η υγειονομική περίθαλψη, η στέγαση και η εκπαίδευση. Τα στοιχεία δείχνουν ότι οι κινεζικές τράπεζες που επενδύουν στο εξωτερικό, γενικά δανείζονται δολάρια ΗΠΑ διεθνώς αντί να αντλούν από τα επίσημα συναλλαγματικά αποθέματα, αλλά οι Κινέζοι επικριτές είναι δικαιολογημένοι για το ότι δεν κατανοούν τα λεπτά σημεία των παγκόσμιων κεφαλαιαγορών όταν η κυβέρνησή τους δημοσιοποιεί τις μεγάλες υπερπόντιες δαπάνες και επενδύσεις της Κίνας.

Διανοούμενοι, όπως ο Xu Xangrun, καθηγητής Νομικής του Πανεπιστημίου Tsinghua, έχουν επίσης εκφράσει ανησυχίες [11] για την αντίληψη ότι το Πεκίνο προωθεί φιλοδοξίες εξωτερικής βοήθειας εις βάρος των εγχώριων δαπανών. Άλλοι, όπως ο πολιτικός επιστήμονας Zheng Yongnian, έχουν προειδοποιήσει [12] ότι η ρητορική γύρω από την BRI είναι πιθανό να κάνει άλλες χώρες να φοβούνται ότι η Κίνα επιδιώκει ηγεμονία. Ακόμα, άλλοι Κινέζοι αναλυτές έχουν επικρίνει την έλλειψη τοπικών προτύπων που να καλύπτουν τα πάντα, από την οικονομική βιωσιμότητα έως τις περιβαλλοντικές επιπτώσεις. Δεδομένων των ελεγχόμενων μέσων ενημέρωσης, είναι πιθανό ορισμένες από αυτές τις δημόσιες επικρίσεις για την εμβληματική πρωτοβουλία του Xi επί της εξωτερικής πολιτικής να αποτελούν κεκαλυμμένη κριτική κατά του ίδιου του Xi. Κατά ειρωνικό τρόπο, το πρόγραμμα που προορίζεται να προωθήσει την κινεζική ήπια ισχύ προκαλεί ένα πρωτοφανές επίπεδο εσωτερικής και διεθνούς ανησυχίας.

Αν και οι Κινέζοι ηγέτες έχουν κάνει κάποιες σκέψεις για το πώς θα μπορούσαν να βελτιώσουν τις αντιλήψεις της BRI στις χώρες εταίρους, υπάρχουν λίγες ενδείξεις ότι κατανοούν τις οικονομικές και πολιτικές πραγματικότητες που προκαλούν την αντίδραση. Η δανειοδότηση σε δολάρια ΗΠΑ αναγκάζει τις χώρες αποδέκτες να πραγματοποιήσουν δολαριακά πλεονάσματα για να αποπληρώσουν τα κινεζικά δάνεια, αλλά πολλές χώρες δεν έχουν την ικανότητα να διαχειρίζονται τέτοια πλεονάσματα. Πολλές από τις επενδύσεις είναι μακροπρόθεσμα έργα υποδομής, τα οποία χρειάζονται χρόνια για να ολοκληρωθούν και προϋποθέτουν ότι οι κινεζικές τράπεζες θα επιμηκύνουν χρονικά (roll over) το χρέος, αλλά το Πεκίνο απέδειξε ότι αναμένει να εξοφληθεί εγκαίρως αλλιώς θα λάβει τιμωρητικά μέτρα, όπως έκανε στην Σρι Λάνκα. Τέλος, πολλές χώρες της BRI λειτουργούν υπό κυβερνητικά συστήματα που επιτρέπουν στους πολίτες να εκφράσουν την δυσαρέσκειά τους, είτε μέσω του Τύπου είτε μέσω της κάλπης. Ασυνήθιστη στον δημοκρατικό έλεγχο και στην [δημοκρατική] κριτική, η Κίνα αγωνίζεται για να προωθήσει την πρωτοβουλία ήπιας ισχύος της σε μέρη όπου δεν μπορεί απλά να κρύβει ενοχλητικές ή άβολες λεπτομέρειες.

Από την αρχή της BRI, το Πεκίνο προτίμησε να θεωρεί την κριτική ως τίποτα περισσότερο από την άρνηση της Δύσης να αποδεχθεί την άνοδο της Κίνας. Σήμερα, όμως, οι ανησυχίες προέρχονται όχι από την Δύση αλλά από την Αφρική και την Ασία, όπου οι κυβερνήσεις είναι απελπισμένες να ξεπεράσουν τα αυξανόμενα προβλήματα χρέους και την οργή του λαού τους. Αν το Πεκίνο επιδιώκει να εξάγει το κινεζικό μοντέλο ή να λαμπρύνει την φήμη του στον κόσμο, θα πρέπει να μάθει να εργάζεται με δημοκρατίες, είτε του αρέσει είτε όχι.

Copyright © 2018 by the Council on Foreign Relations, Inc.
All rights reserved.

Στα αγγλικά: https://www.foreignaffairs.com/articles/china/2018-10-24/why-democracies...

Σύνδεσμοι:
[1] https://www.foreignaffairs.com/articles/china/2018-04-17/chinas-new-revo...
[2] https://www.foreignaffairs.com/articles/china/2018-02-16/backlash-belt-a...
[3] https://www.bloomberg.com/view/articles/2018-05-07/malaysia-is-fed-up-wi...
[4] https://www.foreignaffairs.com/articles/china/2017-10-24/chinas-62-billi...
[5] https://edition.cnn.com/2018/09/24/asia/maldives-election-solih-india-ch...
[6] https://www.reuters.com/article/us-kenya-corruption-railway/kenya-arrest...
[7] https://www.lusakatimes.com/2018/09/04/zambia-should-avoid-contracting-n...
[8] http://www.afrodad.org/images/Resource-Center/Research/Debt-Management/2...
[9] https://www.reuters.com/article/us-uganda-road/chinese-built-expressway-...
[10] https://www.wsj.com/articles/chinas-global-building-spree-runs-into-trou...
[11] https://jamestown.org/program/domestic-criticism-may-signal-china-scalin...
[12] https://thediplomat.com/2018/09/china-debates-the-belt-and-road/

Μπορείτε να ακολουθείτε το «Foreign Affairs, The Hellenic Edition» στο TWITTER στην διεύθυνση www.twitter.com/foreigngr αλλά και στο FACEBOOK, στην διεύθυνση www.facebook.com/ForeignAffairs.gr και στο linkedin στην διεύθυνση https://www.linkedin.com/company/foreign-affairs-the-hellenic-edition