Μια εμπορική πολιτική για όλους | Foreign Affairs - Hellenic Edition

Μια εμπορική πολιτική για όλους

Η φιλελευθεροποίηση της αγοράς πρέπει να είναι το μέσο, όχι ο σκοπός

Από το τέλος του Β’ Παγκοσμίου Πολέμου η διεθνής εμπορική πολιτική ποτέ δεν ήταν τόσο κεντρική στην παγκόσμια πολιτική για μια τόσο μεγάλη χρονική περίοδο. Ως προεδρικός υποψήφιος, ο Donald Trump έκανε [προεκλογική] εκστρατεία ενάντια στις εμπορικές συμφωνίες, κερδίζοντας τις εκλογές με την υποστήριξη των μεσοδυτικών πολιτειών που καταστράφηκαν από την απώλεια της παραγωγικής τους βάσης. Η απόφαση του Ηνωμένου Βασιλείου να εγκαταλείψει την Ευρωπαϊκή Ένωση οφείλεται εν μέρει στην αίσθηση ότι οι αποφάσεις που επηρεάζουν την εγχώρια οικονομία πρέπει να λαμβάνονται στην Βρετανία και όχι στις Βρυξέλλες. Σε ολόκληρη την Ευρώπη, τα δεξιόστροφα κόμματα που είναι δύσπιστα απέναντι στους διεθνείς θεσμούς οι οποίοι έχουν προωθήσει και στηρίξει την απελευθέρωση του εμπορίου απολαμβάνουν εκλογική επιτυχία που δεν έχουν δει από την δεκαετία του 1930.

04032019-1.jpg

Εργάτες επιθεωρούν χαλύβδινους σωλήνες στο χαλυβουργείο Hebei Huayang Steel Pipe Co Ltd στην Cangzhou, στην επαρχία Hebei, στην Κίνα, στις 19 Μαρτίου 2018. MUYU XU / REUTERS
------------------------------------------------------------------------

Αυτά τα γεγονότα έχουν ξεκινήσει ακόμα έναν γύρο συγκρούσεων στη μακρόχρονη μάχη μεταξύ των αυτοαποκαλούμενων free traders [στμ: υπέρμαχων της ελεύθερης αγοράς] και των λεγόμενων προστατευτιστών (protectionists) [1]. Αλλά οι διαξιφισμοί τους έχουν αποδειχθεί κουρασμένοι στην καλύτερη περίπτωση και αντιπαραγωγικοί στην χειρότερη περίπτωση. Πρώτον, καμία πλευρά δεν πιστεύει στο πραγματικά ελεύθερο εμπόριο ή τον αληθινό προστατευτισμό. Αμφότερες αναγνωρίζουν ότι το εμπόριο είχε σημαντικές συνέπειες για την διανομή του πλούτου και ότι, ταυτόχρονα, πολλές κοινότητες εξαρτώνται από τις εξαγωγικές αγορές.

Εν τω μεταξύ, οι ελίτ των πολιτικών και από τις δύο πλευρές προσπάθησαν να αποστασιοποιηθούν από την συντριπτική πλειοψηφία, αντ’ αυτού προσυπογράφοντας μια σύγχρονη συναίνεση υπέρ της ολοένα και μεγαλύτερης απελευθέρωσης του εμπορίου, και συνέχισαν να επικαλούνται την οικονομική ανάπτυξη [2] ως την πρωταρχική αιτιολόγηση. Στον βαθμό που τα άτομα χάνουν θέσεις εργασίας ή βρίσκουν τους μισθούς συμπιεσμένους λόγω του υπερπόντιου ανταγωνισμού, όπως λέει το επιχείρημα, νέες θέσεις εργασίας που θα πληρώνονται καλύτερα θα δημιουργηθούν σε άλλους τομείς της οικονομίας, ενώ τα συνολικά κέρδη μπορούν να χρησιμοποιηθούν για την αποζημίωση των χαμένων.

Η δικομματική αποδοχή της δικαιολόγησης αυτής είναι ανεξήγητη. Στην εγχώρια οικονομική πολιτική, η οικονομία trickle-down [στμ: όπου τα θετικά αποτελέσματα της αγοράς φθάνουν και στα κατώτερα στρώματα] έχει γίνει ένας υποτιμητικός όρος. Λίγοι πιστεύουν ότι απλώς η μείωση των φόρων, για παράδειγμα, δημιουργεί κοινά οφέλη. Αντ’ αυτού, οι συζητήσεις για την φορολογική μεταρρύθμιση καθοδηγούνται από επιχειρήματα σχετικά με νικητές και ηττημένους, κι όχι για συνολικά οφέλη στην οικονομία. Εντούτοις, στην διεθνή οικονομική πολιτική, η δικομματική συναίνεση μέχρι πρόσφατα ευνόησε την περικοπή των εμπορικών εμποδίων όπως οι δασμοί, οι οποίοι είναι απλώς φόροι στα εισαγόμενα προϊόντα, και το να αφεθεί η αγορά να διανείμει τα κέρδη. Η συνεχιζόμενη αντίδραση κατά του εμπορίου [3] είναι το αναπόφευκτο αποτέλεσμα.

Οι Ηνωμένες Πολιτείες χρειάζονται μια νέα προσέγγιση στην εμπορική πολιτική, η οποία να κάνει περισσότερα από το να επιδιώκει να μεγιστοποιήσει την συνολική οικονομική ανάπτυξη, ιδιαίτερα όταν τα οφέλη πηγαίνουν δυσανάλογα στις παγκόσμιες εταιρείες και στους πλούσιους. Ονομάζουμε αυτή τη νέα προσέγγιση «εμπορική πολιτική για όλους» (“trade policy for all”) και περιλαμβάνει τρεις βασικές αρχές. Πρώτον, η εμπορική πολιτική θα πρέπει να ενισχύει τη μεσαία τάξη και να υποστηρίζει τους στόχους της εξωτερικής πολιτικής. Δεύτερον, θα πρέπει να επιδιώκει τη μεταρρύθμιση των εγχώριων και διεθνών εμπορικών θεσμών, αμφότεροι εκ των οποίων είναι χειραγωγημένοι για να υπηρετήσουν συμφέροντα των ελίτ. Και τέλος, η ανακατανομή πρέπει να είναι κεντρική στην εμπορική πολιτική και όχι μια δεύτερη σκέψη.

ΜΕΣΟ ΓΙΑ ΤΗΝ ΕΠΙΤΕΥΞΗ ΕΝΟΣ ΣΚΟΠΟΥ

Αν και η οικονομική ανάπτυξη είναι ένας σημαντικός στόχος της εμπορικής πολιτικής, είναι το μέσο για την επίτευξη ενός σκοπού, και όχι αυτοσκοπός. Οι δημιουργοί του αμερικανικού συντάγματος πιστεύουν ότι η εμπορική πολιτική θα πρέπει να εξυπηρετεί μια ποικιλία συμφερόντων των ΗΠΑ και έτσι κατένειμαν εξουσία σχετικά με τους δασμούς και το ξένο εμπόριο στο Κογκρέσο, τον ομοσπονδιακό θεσμό που είναι σε μεγαλύτερη επαφή με τις διαφορετικές ανάγκες και επιθυμίες των τοπικών κοινοτήτων. Λίγοι θα υποστήριζαν μια εμπορική πολιτική στην οποία το 100% των ωφελειών της ανάπτυξης φτάνει σε ένα μόνο άτομο, όσο αυξάνεται το ΑΕΠ. Η οικονομική ανάπτυξη είναι ένα εργαλείο για την βελτίωση της ποιότητας της ζωής όλων των Αμερικανών [4]. Και παρέχει έναν μηχανισμό που επιτρέπει στις Ηνωμένες Πολιτείες να υπερασπίζονται τα συμφέροντά τους στο εξωτερικό, ενώ παραμένουν η γη των ευκαιριών εγχωρίως. Στο πνεύμα αυτό, μια νέα εμπορική πολιτική θα πρέπει να υιοθετεί δύο πρωταρχικούς στόχους: Την οικοδόμηση μιας ισχυρής μεσαίας τάξης και την εξυπηρέτηση της εξωτερικής πολιτικής των ΗΠΑ.

Στο παρελθόν, η στήριξη της μεσαίας τάξης ήταν, πράγματι, ένας από τους πρωταρχικούς στόχους της εμπορικής πολιτικής. Κατά τον 19ο αιώνα, η κυβέρνηση των ΗΠΑ χρησιμοποίησε την εμπορική πολιτική για να αυξηθούν οι μισθοί των εργαζομένων και να αναπτυχθούν οι νεοσύστατες βιομηχανίες. Στα μέσα του 20ού αιώνα, η εμπορική πολιτική επέκτεινε τις εξαγωγές των ΗΠΑ στο εξωτερικό, δημιουργώντας περισσότερες θέσεις εργασίας εγχωρίως. Ο στόχος μιας ισχυρής μεσαίας τάξης δεν πρέπει να υπαγορεύει την απελευθέρωση ή τον προστατευτισμό. Είτε το ένα, είτε το άλλο, είτε και τα δύο, μπορεί να είναι κατάλληλα ανάλογα με το πλαίσιο. Αλλά αυτό που είναι ξεκάθαρο είναι ότι δεν αρκεί απλώς να υποθέσουμε ότι αυτό που είναι καλό για τις μεγάλες επιχειρήσεις είναι καλό και για τις Ηνωμένες Πολιτείες.

Τις τελευταίες δεκαετίες, η σταθερή απελευθέρωση του εμπορίου ευνόησε με συνέπεια το κεφάλαιο εις βάρος της εργασίας. Σήμερα, οι μεγάλες εταιρείες των ΗΠΑ κάνουν πολλά από τα προϊόντα τους και τα περισσότερα από τα κέρδη τους στο εξωτερικό. Ως εκ τούτου, οι εταιρείες συχνά ασκούν πιέσεις στην κυβέρνηση για εμπορικές συμφωνίες που τους επιτρέπουν να περικόπτουν τους μισθούς εγχωρίως και υπεράκτιες θέσεις εργασίας. Οι εταιρείες που βασίζονται στην πνευματική ιδιοκτησία, όπως οι φαρμακευτικές εταιρείες, ενδέχεται να πιέζουν την κυβέρνηση των ΗΠΑ να μειώνει τα εμπορικά εμπόδια στα προϊόντα με αντάλλαγμα την ισχυρότερη προστασία της πνευματικής ιδιοκτησίας στο εξωτερικό. Ως αποτέλεσμα αυτών των τάσεων, τα οφέλη από την απελευθέρωση του εμπορίου στις Ηνωμένες Πολιτείες είναι δυσανάλογα με τη μορφή των αποδόσεων στην κατηγορία των μετόχων, ενώ οι θεσμοί που στηρίζουν τη μεσαία τάξη, όπως τα εργατικά συνδικάτα και τα συνταξιοδοτικά προγράμματα των εργαζομένων, έχουν εξασθενήσει. Οι οικονομολόγοι Christoph Lakner και Branko Milanovic δημιούργησαν ένα γράφημα που ονομάζεται «διάγραμμα ελέφαντα», λόγω δύο κορυφών στη μέση και μιας ακριβώς δεξιά που μοιάζουν με κεφάλι και κορμό -δείχνοντας ότι το μερίδιο του λέοντος στην οικονομική ανάπτυξη από το 1988 έως το 2008, δηλαδή την περίοδο κατά την οποία η ελευθέρωση του εμπορίου [4] επιταχύνθηκε με την δημιουργία του Παγκόσμιου Οργανισμού Εμπορίου (ΠΟΕ) και την διάδοση των προτιμησιακών εμπορικών συμφωνιών, πήγε στην παγκόσμια ελίτ και στη μεσαία τάξη στις αναδυόμενες αγορές, κυρίως στην Κίνα. Εν τω μεταξύ, τα εισοδήματα μεταξύ των μεσοκατώτερων και εργατικών τάξεων σε χώρες όπως οι Ηνωμένες Πολιτείες έμειναν στάσιμα.

Ο δεύτερος πρωταρχικός στόχος της εμπορικής πολιτικής θα πρέπει να είναι η προώθηση των στόχων της εξωτερικής πολιτικής. Η εμπορική πολιτική ήταν πάντα ένα εργαλείο για την γεωπολιτική. Η απελευθέρωση του εμπορίου συνέβαλε στην ανοικοδόμηση της Ευρώπης και της Ασίας μετά τον Δεύτερο Παγκόσμιο Πόλεμο και αποτέλεσε κεντρικό τμήμα της στρατηγικής που κέρδισε τον Ψυχρό Πόλεμο. Ο περιορισμός του εμπορίου μπορεί επίσης να αποτελέσει μέρος μιας συνεκτικής διαπραγματευτικής στρατηγικής. Οι επικριτές κραυγάζουν για τον «προστατευτισμό» όταν μια διοίκηση δημιουργεί εμπορικούς φραγμούς, αλλά η αύξηση των εμποδίων για να δοθεί σε χώρες μια παρακίνηση για διαπραγματεύσεις (για το εμπόριο ή άλλα θέματα) μπορεί να είναι απολύτως συνεπής με την χρήση του εμπορίου ως μέρος μιας επιτυχημένης διπλωματικής στρατηγικής. Εξετάστε, για παράδειγμα, την χρήση των οικονομικών κυρώσεων στο Ιράν ή την Βόρειο Κορέα για να αναγκαστούν οι κυβερνήσεις αυτές να καταφύγουν στο τραπέζι των διαπραγματεύσεων. Οι οικονομικές κυρώσεις είναι κατά κύριο λόγο περιορισμοί στο εμπόριο, οι οποίοι χρησιμοποιούνται για την επίτευξη ενός γεωπολιτικού στόχου. Λίγοι έχουν ένα πρόβλημα με αυτό από μια προοπτική «ελεύθερου εμπορίου».

04032019-2.jpg

Ο αγρότης Jason Bean γεμίζει έναν κάδο με σόγια στην Bean and Bean Cotton Company στο Gideon, στο Μιζούρι των ΗΠΑ, στις 17 Μαΐου 2018. SHANNON STAPLETON / REUTERS
------------------------------------------------------------------------------

Τα τελευταία χρόνια, οι ηγέτες των ΗΠΑ έχουν υιοθετήσει μια πιο ευρεία ρητορική εξωτερικής πολιτικής σε σχέση με τις εμπορικές συμφωνίες, αλλά οι γεωπολιτικοί στόχοι των συμφωνιών έχουν γίνει πιο σκοτεινοί. Εάν οι εμπορικές συμφωνίες συνδέονται με διπλωματικούς στόχους, η σύνδεση μεταξύ της εμπορικής συμφωνίας και της διπλωματικής στρατηγικής πρέπει να είναι ξεκάθαρη. Η διαπραγμάτευση εμπορικών συμφωνιών με χώρες όπως η Αυστραλία, η Ιορδανία και το Ισραήλ για την στήριξη σημαντικών στρατιωτικών συμμάχων -με ελάχιστη επίδραση στην οικονομία των ΗΠΑ- έχει νόημα. Η ένταξη στην Trans-Pacific Partnership έχει λιγότερο νόημα όταν δικαιολογείται από αόριστες αναφορές στην περικύκλωση της Κίνας. Η κυβέρνηση Ομπάμα κατέφυγε σε αυτή την αιτιολόγηση κατά της Κίνας, αφού οι εκτιμήσεις της κυβέρνησης για τον αντίκτυπο της ΤΡΡ δεν παρουσίασαν ουσιαστικά οφέλη για την αμερικανική οικονομία στο σύνολό της -λιγότερο από 0.5% αύξηση του αμερικανικού ΑΕΠ μέχρι το 2032- ενώ εκθέτουν στον αυξημένο ανταγωνισμό στο εξωτερικό ορισμένους τομείς των ΗΠΑ όπως η κλωστοϋφαντουργία. Εάν μια εμπορική συμφωνία πρόκειται να έχει στόχους εξωτερικής πολιτικής, θα πρέπει να σχεδιάζεται, να διαπραγματεύεται και να δικαιολογείται βάσει αυτών των συγκεκριμένων στόχων.

ΚΑΙΝΟΤΟΜΩΝΤΑΣ ΓΙΑ ΚΑΛΥΤΕΡΟ ΕΜΠΟΡΙΟ

Μέρος του λόγου που η εμπορική πολιτική δεν έχει επικεντρωθεί στους σωστούς στόχους είναι ότι οι εμπορικοί θεσμοί, τόσο οι εγχώριοι όσο και οι διεθνείς, έχουν συσταθεί για να ευνοήσουν τους ισχυρότερους οικονομικούς παράγοντες. Για παράδειγμα, εξετάστε με ποιον τρόπο το Γραφείο του Αντιπροσώπου του Εμπορίου των ΗΠΑ (Office of the U.S. Trade Representative, USTR) διαπραγματεύεται συμφωνίες. Το USTR παρέχει σε διάφορες συμβουλευτικές επιτροπές της βιομηχανίας προνομιακή πρόσβαση στο προτεινόμενο κείμενο εμπορικών συμφωνιών. Κατά τις πρόσφατες διαπραγματεύσεις για την TPP, ακόμη και μέλη του Κογκρέσου δεν είχαν την δυνατότητα να συζητήσουν αυτές τις διατάξεις δημοσίως επειδή η κυβέρνηση διαβάθμισε τις προτάσεις. Οι συνέπειες αυτού του συστήματος είναι να στρέφει τον σχεδιασμό της εμπορικής πολιτικής προς το συμφέρον συγκεκριμένων βιομηχανικών ομάδων. Τα συμφέροντα των απλών εργαζομένων και των μικρών επιχειρήσεων που δεν έχουν τέτοια πρόσβαση, μένουν στο περιθώριο.

Σε εθνικό και διεθνές επίπεδο, ο σχεδιασμός της εμπορικής πολιτικής πρέπει να αλλάξει. Η διαδικασία του USTR πρέπει να γίνει πιο διαφανής και να ανταποκρίνεται καλύτερα στα συμφέροντα των απλών Αμερικανών. Η Επιτροπή Διεθνούς Εμπορίου των ΗΠΑ (U.S. International Trade Commission), η οποία ήδη εκτιμά τις επιπτώσεις των εμπορικών συμφωνιών των ΗΠΑ στην εθνική οικονομία και σε συγκεκριμένους τομείς, θα πρέπει επίσης να υποχρεούται να εκπονεί αξιολογήσεις επιπτώσεων σε γεωγραφική βάση, ώστε να παρέχει μια αίσθηση του τρόπου με τον οποίο οι μεμονωμένες κοινότητες και πολιτείες θα προχωρούν.

Σε γενικές γραμμές, οι υπεύθυνοι για την εξωτερική και την εμπορική πολιτική πρέπει να καταλάβουν ότι το να παίζεις σκληρό παιχνίδι με τους διεθνείς θεσμούς και εντός των διεθνών θεσμών δεν σημαίνει να εγκαταλείπεις την διεθνή συνεργασία -και ότι μπορεί να είναι απαραίτητη μια μεταρρύθμιση. Οι φιλελεύθεροι συχνά συγχωνεύουν τον τρόπο με τον οποίο οι Ηνωμένες Πολιτείες ασχολούνται με τους διεθνείς θεσμούς με τα ουσιαστικά πολιτικά αποτελέσματα που επιδιώκουν οι Ηνωμένες Πολιτείες. Αλλά η πραγματοποίηση αλλαγών στο διεθνές σύστημα ενδέχεται να απαιτήσει από τις Ηνωμένες Πολιτείες να ασκούν νομίμως διαπραγματευθέντα δικαιώματα, όπως να εμποδίζουν διορισμούς στο δευτεροβάθμιο όργανο του ΠΟΕ. Οι Ηνωμένες Πολιτείες παραμένουν η μεγαλύτερη οικονομία στον κόσμο και ως εκ τούτου η χώρα που είναι πιο ικανή να χρησιμοποιήσει τα δικαιώματα αυτά για να πιέσει τους θεσμούς να αλλάξουν. Φυσικά, κάποιος μπορεί να αντιταχθεί στις υποκείμενες πολιτικές που ακολουθεί μια συγκεκριμένη διοίκηση με αυτές τις τακτικές, αλλά οι ίδιες οι τακτικές είναι ενσωματωμένες στον νόμο.

Αυτή η πιο επιθετική προσέγγιση είναι ιδιαίτερα σημαντική όταν τα θεσμικά όργανα στερούνται την ικανότητα αντιμετώπισης των σημερινών προβλημάτων. Οι κανόνες του ΠΟΕ αποτέλεσαν αντικείμενο διαπραγμάτευσης πριν γίνει μέλος η Κίνα, και εκείνοι που διαπραγματεύτηκαν την προσχώρηση της Κίνας στον ΠΟΕ συμπέραναν ότι θα έκανε μια μετάβαση σε κάτι κοντά σε μια οικονομία της αγοράς Δυτικού στυλ. Αυτό δεν συνέβη. Το αποτέλεσμα είναι ένα πολυμερές εμπορικό ίδρυμα που δεν είναι καλά εξοπλισμένο για να αντιμετωπίσει την κλίμακα της κινεζικής κυβερνητικής παρέμβασης. Οι τεχνολογικές εταιρείες των ΗΠΑ εξαναγκάζονται τακτικά σε πρακτικές μεταφοράς τεχνολογίας, ως το τίμημα της επιχειρηματικής δραστηριότητας στην Κίνα. Η κινεζική κυβέρνηση επιδοτεί σε μεγάλο βαθμό την βιομηχανία, συμπεριλαμβανομένων των τεχνολογικά καινοτόμων βιομηχανιών όπως της ανανεώσιμης ενέργειας, με τρόπους που είναι δύσκολο να αντιμετωπιστούν μέσω των κανόνων του ΠΟΕ. Αν και αυτό ήταν καλό για τους καταναλωτές, έχει πλήξει την ικανότητα των Ηνωμένων Πολιτειών να αναπτύσσουν τα είδη των θέσεων εργασίας υψηλής τεχνολογίας που θα μπορούσαν να αντικαταστήσουν τις θέσεις εργασίας στη μεταποίηση, τις οποίες έχει χάσει.

Αυτές οι εντάσεις δεν μπορούν να επιλυθούν με την ευγενική αντιδικία. Οι Ηνωμένες Πολιτείες και η Ευρώπη αποχώρησαν από την αρχική Γενική Συμφωνία Δασμών και Εμπορίου (GATT) όταν προσχώρησαν στον ΠΟΕ –ως μέρος μιας βίαιης κίνησης για να πείσουν τις άλλες χώρες να συμφωνήσουν στην δραματική επέκταση των εμπορικών κανόνων ώστε να συμπεριληφθούν κανόνες για τις υπηρεσίες και την πνευματική ιδιοκτησία. Μια παρόμοια προθυμία να επαναπροσδιοριστούν τα θεσμικά όργανα μέσω σκληρών, καινοτόμων διαπραγματεύσεων είναι ο μόνος τρόπος για να επιτευχθεί μια εμπορική πολιτική που να λειτουργεί για όλους τους Αμερικανούς.

Η ΠΡΟΣΠΟΙΗΣΗ ΔΥΟ ΒΗΜΑΤΩΝ

Για χρόνια, οι υποστηρικτές της απελευθέρωσης του εμπορίου ισχυρίστηκαν ότι η εμπορική πολιτική πρέπει να ακολουθεί μια διαδικασία δύο σταδίων. Πρώτον, τα εμπόδια στο εμπόριο πρέπει να μειωθούν για να τονωθεί η οικονομική ανάπτυξη. Δεύτερον, αν η αγορά δεν κατανείμει δίκαια αυτά τα κέρδη, το Κογκρέσο θα πρέπει να χρησιμοποιήσει συστήματα φορολόγησης και μεταβίβασης για να μοιραστεί τα κέρδη. Όσον αφορά την οικονομική πολιτική, τα ευρείας βάσης καθεστώτα φορολόγησης και μεταβιβάσεων θεωρείται ότι στρεβλώνουν τις επιλογές της αγοράς λιγότερο από όσο τα εμπορικά εμπόδια. Ως ζήτημα πολιτικής, αυτή η διαδικασία των δύο σταδίων έχει επιτύχει συναίνεση μεταξύ των πολιτικών ελίτ ότι οι Ηνωμένες Πολιτείες θα πρέπει να μειώσουν τους εμπορικούς φραγμούς και να αναθέσουν τις διαφωνίες σχετικά με την διανεμητική πολιτική σε άλλες πολιτικές αρένες.

Αυτό το εμπόριο δύο βημάτων είναι μια απάτη. Το εμπόριο συμβάλλει σε σοβαρά προβλήματα διανομής, και η πολιτική διαδικασία δεν έχει ποτέ αποζημιώσει επαρκώς τους χαμένους από το εμπόριο. Πρώτον, οι αγορές δεν κατανέμουν τα κέρδη από το εμπόριο ομοιόμορφα ή δίκαια. Όπως έδειξαν πρόσφατα οι οικονομολόγοι David Autor, David Dorn και Gordon Hanson, η απελευθέρωση έχει οδηγήσει σε σοβαρές απώλειες θέσεων εργασίας και συμπίεση μισθών στις κοινότητες των ΗΠΑ που εκτίθενται στον ανταγωνισμό από τις κινεζικές εισαγωγές που παράγονται με χαμηλό κόστος εργασίας. Παρά την εμπορική συναίνεση ότι οι εργαζόμενοι θα προσαρμοστούν ή θα αποζημιωθούν, οι Autor, Dorn και Hanson διαπίστωσαν ότι ακόμα και μια δεκαετία μετά από αυτό που ονομάζουν «σοκ της Κίνας», αυτές οι κοινότητες δεν είχαν ανακάμψει. Βεβαίως, η απελευθέρωση του εμπορίου θα μπορούσε επίσης να δημιουργήσει νέες θέσεις εργασίας σε άλλους τομείς της οικονομίας. Αλλά μια θέση εργασίας προγραμματισμού υπολογιστών στην Αριζόνα δεν βοηθά έναν άνεργο εργάτη της αυτοκινητοβιομηχανίας στο Μίσιγκαν. Σε μια χώρα που εκτείνεται σε μια ήπειρο και σε μια οικονομία που είναι η μεγαλύτερη στον κόσμο, οι τοπικές επιδράσεις δεν εξαφανίζονται με το πλύσιμο.

Το Κογκρέσο έκανε λίγα πράγματα για να αποζημιώσει αυτές τις πληγωμένες κοινότητες. Το 1962, δημιούργησε το πρόγραμμα Βοήθειας για την Προσαρμογή στο Εμπόριο (Trade Adjustment Assistance, ΤΑΑ) για την επανεκπαίδευση και την διευκόλυνση της μετεγκατάστασης των εκτοπισθέντων εργαζομένων. Ωστόσο, το ΤΑΑ δεν έλαβε ποτέ την χρηματοδότηση ή την πολιτική στήριξη για να καταστεί αποτελεσματικό. Αντ’ αυτού, αποτέλεσε ένα πολιτικό πινγκ-πονγκ, με την χρηματοδότησή του να μειώνεται επανειλημμένα και ακόμη και να παραγράφεται, μόνο για να ανανεωθεί για μερικά σύντομα χρόνια όποτε το Κογκρέσο έπρεπε να συγκεντρώσει υποστήριξη για να εγκρίνει μια νέα εμπορική συμφωνία. Ήδη από το 1974, τα εργατικά συνδικάτα δήλωσαν ότι το ΤΑΑ ήταν μια «ασφάλιση κηδείας», και μια έκθεση του 2012 που ετοιμάστηκε για το Υπουργείο Εργασίας καταδίκασε το πρόγραμμα ως αναποτελεσματικό.

Η αποτυχία του ΤΑΑ προκάλεσε τους υπερασπιστές της ελευθέρωσης του εμπορίου να χρησιμοποιήσουν άλλα πολιτικά εργαλεία για να μετριάσουν τις ζημίες. Η κυβέρνηση Κλίντον είχε την ιδέα να συμπεριληφθούν κεφάλαια στις εμπορικές συμφωνίες των ΗΠΑ που να απαιτούν από τους εμπορικούς εταίρους των ΗΠΑ να τηρούν τα εργασιακά και περιβαλλοντικά πρότυπα. Οι πρόεδροι των ΗΠΑ Τζορτζ Μπους και Μπαράκ Ομπάμα αμφότεροι χρησιμοποίησαν βελτιώσεις σε αυτά τα κεφάλαια για να καθησυχάσουν τους επικριτές. Αλλά και αυτά τα κεφάλαια απέτυχαν. Υπάρχουν λίγες, αν υπάρχουν καν, αποδείξεις ότι αυτές οι διατάξεις έχουν επιβραδύνει την εξωτερική ανάθεση (outsourcing) των αμερικανικών θέσεων εργασίας σε χώρες με χαλαρά εργασιακά και περιβαλλοντικά πρότυπα. Η πολιτική βούληση και η νομική ικανότητα για την επιβολή τους επίσης λείπουν. Οι Ηνωμένες Πολιτείες έχουν χάσει τη μόνη εμπορική υπόθεση που έφεραν υπό αυτά τα κεφάλαια (ενάντια στην Γουατεμάλα).

Η λύση είναι η δέσμευση στην αναδιανομή στο πλαίσιο της εμπορικής πολιτικής -δηλαδή, οι ίδιες οι εμπορικές συμφωνίες πρέπει να αντιμετωπίσουν την κατανομή των κερδών μεταξύ των νικητών και των ηττημένων, αντί να το αφήσουν σε μια ξεχωριστή διαδικασία φορολογίας και μεταβιβάσεων. Μπορούμε να σκεφτούμε τουλάχιστον τρεις τρόπους για να ενσωματώσουμε την κατανομή στον σχεδιασμό της εμπορικής πολιτικής. Πρώτον, οι εγχώριες εμπορικές νομοθεσίες έχουν προστατεύσει από καιρό τις έννοιες του «δίκαιου εμπορίου». Οι αμερικανικές εταιρείες που ανταγωνίζονται ξένες εταιρείες οι οποίες επιδοτούνται από την κυβέρνησή τους ή πωλούν τα προϊόντα τους στις Ηνωμένες Πολιτείες σε αδικαιολόγητα χαμηλές τιμές (μια πρακτική που ονομάζεται «ντάμπινγκ» [dumping]) μπορούν να αιτηθούν στην κυβέρνηση να αυξήσει τους δασμούς για τα ξένα προϊόντα. Επί του παρόντος, αυτοί οι λεγόμενοι νόμοι διόρθωσης του εμπορίου επικεντρώνονται σε οικονομικούς παράγοντες για να εκτιμήσουν αν ο ανταγωνισμός είναι άδικος. Ωστόσο, οι νόμοι διόρθωσης του εμπορίου θα μπορούσαν να τροποποιηθούν ώστε να επιτρέψουν σε εργατικές ομάδες, για παράδειγμα, να υποβάλουν αίτηση στην κυβέρνηση να αυξήσει τους δασμούς για αγαθά που παράγονται σε χώρες με υπερβολικά χαμηλές αμοιβές. Πράγματι, η Ευρωπαϊκή Ένωση έχει ήδη τροποποιήσει τους νόμους διόρθωσης του εμπορίου, προκειμένου να λαμβάνουν υπόψη περισσότερους παράγοντες από τους καθαρά οικονομικούς [παράγοντες].

Δεύτερον, η δέσμευση για την ανακατανομή και την προστασία των αξιών πέραν της απλής οικονομικής ανάπτυξης, πρέπει να ενσωματωθεί στις ίδιες τις εμπορικές συμφωνίες. Οι εμπορικές συμφωνίες περιέχουν συνήθως κανόνες που περιορίζουν τον τρόπο με τον οποίο τα έθνη διεξάγουν έρευνες για την διόρθωση του εμπορίου. Οι εν λόγω κανόνες θα πρέπει να τροποποιηθούν ώστε να επιτρέπουν τις έρευνες «κοινωνικού ντάμπινγκ» όπως αυτές που περιγράφονται παραπάνω. Οι εμπορικές συμφωνίες θα μπορούσαν επίσης να υιοθετήσουν αναπτυξιακή προσέγγιση ακόμη και εντός των ανεπτυγμένων χωρών. Η TPP (τώρα η Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership, ή CPTPP) περιέχει ένα αναπτυξιακό κεφάλαιο που ενθαρρύνει τα κράτη να επενδύουν σε προγράμματα υποδομών και εκπαίδευσης και να λάβουν άλλα μέτρα που προωθούν μια «συμπεριληπτική οικονομική ανάπτυξη που να συμπεριλαμβάνει μια ευρείας βάσης κατανομή των ωφελημάτων της οικονομικής ανάπτυξης». Ένα τέτοιο κεφάλαιο θα μπορούσε εύκολα να επιβάλει αυστηρές υποχρεώσεις στις χώρες να παρακολουθούν και να αντιμετωπίζουν τις εγχώριες ανισότητες που προκύπτουν από την απελευθέρωση του εμπορίου. Αυτές οι δεσμεύσεις θα μπορούσαν να υπόκεινται σε απαιτήσεις υποβολής εκθέσεων, όπως είναι σήμερα οι υποχρεώσεις για τα ανθρώπινα δικαιώματα, και η αποτυχία να ληφθούν μέτρα για την αντιμετώπιση των οικονομικών βλαβών που προκαλούνται από το εμπόριο θα μπορούσε να οδηγεί σε μια υπόθεση διεθνούς εμπορίου [προς επίλυση στον ΠΟΕ], όπως και η μη τήρηση των κανόνων για την οικονομική απελευθέρωση.

Τρίτον, τα συστήματα φορολόγησης και μεταβιβάσεων θα μπορούσαν να ενσωματωθούν απευθείας στις εμπορικές συμφωνίες. Εάν η θεωρία είναι ότι οι νικητές θα μπορούσαν να αποζημιώσουν τους ηττημένους, τότε αυτή η δέσμευση για αποζημίωση θα πρέπει να γίνει από την αρχή, στις ίδιες τις εμπορικές συμφωνίες. Για παράδειγμα, ένας μικρός φόρος χρηματοπιστωτικών συναλλαγών σε περιφερειακές εμπορικές συμφωνίες, όπως η Συμφωνία Ελεύθερων Συναλλαγών της Βόρειας Αμερικής (North American Free Trade Agreement, NAFTA), θα μπορούσε να παράσχει ένα μεγάλο χρηματικό ποσό για την χρηματοδότηση προγραμμάτων -συμπεριλαμβανομένων των προγραμμάτων υποδομών και εκπαίδευσης, καθώς και την πιο παραδοσιακή επαγγελματική επανεκπαίδευση και μετεγκατάσταση- που θα μπορούσαν να βοηθήσουν τις πληγείσες κοινότητες. Η νομοθεσία για την εφαρμογή του εμπορίου θα μπορούσε επίσης να απαιτήσει από τους κλάδους που αναμένεται να είναι οι μεγάλοι νικητές από τις εμπορικές συμφωνίες, να πληρώνουν έναν φόρο για να στηρίξουν τους χαμένους από το εμπόριο.

Αυτές οι προτάσεις δεν θα είναι δημοφιλείς με μεγάλα τμήματα της εμπορικής κοινότητας, που ανησυχούν για την επιβάρυνση των θεσμών και της εμπορικής πολιτικής με ζητήματα που δεν θεωρούν ότι είναι «στον πυρήνα» του εμπορίου. Αλλά αυτές οι ανησυχίες κατανομής ήδη επιβαρύνουν την εμπορική πολιτική. Το ερώτημα δεν είναι κατά πόσο πρέπει να αντιμετωπιστεί η κατανομή, αλλά πώς να γίνει. Δεδομένης της ιστορίας των αποτυχημένων υποσχέσεων προς τους ηττημένους από την ελευθέρωση του εμπορίου, τα ζητήματα κατανομής στο εμπόριο πρέπει να αντιμετωπιστούν στο πλαίσιο της ίδιας της εμπορικής πολιτικής.

Πάνω από έναν αιώνα πριν, ο πρόεδρος των ΗΠΑ, Θίοντορ Ρούσβελτ, δήλωσε ότι «το αμερικανικό κοινό δεν θέλει να βλέπει τους δασμούς έτσι ρυθμισμένους ώστε να ωφελούν πρωτίστως μερικούς πλούσιους ανθρώπους». Αυτό το αίσθημα δεν έχει αλλάξει ποτέ. Μετά από χρόνια κουρασμένων συζητήσεων σχετικά με το ελεύθερο εμπόριο και τον προστατευτισμό, ήρθε η ώρα για μια νέα προσέγγιση. Η εμπορική πολιτική θα πρέπει να κάνει όλους τους Αμερικανούς καλύτερα, όχι τους λίγους. Εάν ξεκινήσουμε με τις αρχές ότι οι στόχοι του εμπορίου είναι να οικοδομηθεί μια ισχυρή μεσαία τάξη και να προωθήσουμε στόχους της εξωτερικής πολιτικής, ότι πρέπει να αναδιανείμουμε μέσα στο πλαίσιο του εμπορίου, και ότι οι θεσμοί μας για την χάραξη πολιτικής χρειάζονται σοβαρές μεταρρυθμίσεις, μπορούμε να οικοδομήσουμε μια νέα εμπορική πολιτική των ΗΠΑ –μια εμπορική πολιτική που να λειτουργεί για όλους.

Copyright © 2018 by the Council on Foreign Relations, Inc.
All rights reserved.

Στα αγγλικά: https://www.foreignaffairs.com/articles/2018-06-26/trade-policy-all

Σύνδεσμοι:
[1] https://www.foreignaffairs.com/articles/2018-03-05/world-after-trump
[2] https://www.foreignaffairs.com/articles/united-states/2017-02-13/trump-a...
[3] https://www.foreignaffairs.com/articles/2018-03-05/trade-war-poor
[4] https://www.foreignaffairs.com/articles/2015-12-14/inequality-and-modern...

Μπορείτε να ακολουθείτε το «Foreign Affairs, The Hellenic Edition» στο TWITTER στην διεύθυνση www.twitter.com/foreigngr αλλά και στο FACEBOOK, στην διεύθυνση www.facebook.com/ForeignAffairs.gr και στο linkedin στην διεύθυνση https://www.linkedin.com/company/foreign-affairs-the-hellenic-edition