Πώς να μην κηρυχθεί ένας συναλλαγματικός πόλεμος | Foreign Affairs - Hellenic Edition
Secure Connection

Πώς να μην κηρυχθεί ένας συναλλαγματικός πόλεμος

Ο χαρακτηρισμός της Κίνας ως «συναλλαγματικός χειραγωγός» μόνο θα βλάψει τις Ηνωμένες Πολιτείες

Νωρίτερα αυτόν τον μήνα, οι Ηνωμένες Πολιτείες επισήμως χαρακτήρισαν την Κίνα ως χειραγωγό συναλλάγματος (currency manipulator). Τα γεράκια του εμπορίου έχουν εδώ και καιρό υποστηρίξει ότι η Ουάσινγκτον πρέπει να αντιμετωπίσει το Πεκίνο επειδή μειώνει την αξία του νομίσματός του, προκειμένου να ενισχύσει άδικα τις εξαγωγές του. Αλλά ειρωνικά, ο πρόεδρος των ΗΠΑ Ντόναλντ Τραμπ επέλεξε να χαρακτηρίσει την Κίνα ως χειραγωγό μια εποχή που πραγματικά δεν συμπίεζε το γουάν. Αν και έχει σίγουρα χειραγωγήσει το νόμισμά της στο παρελθόν, η Κίνα σταμάτησε να το κάνει το 2014. Ωστόσο, ο Trump, αναστατωμένος από την υποτίμηση του γουάν κατά την πρώτη εβδομάδα του Αυγούστου, και απογοητευμένος από την έλλειψη προόδου στις εμπορικές συνομιλίες μεταξύ ΗΠΑ και Κίνας, φέρεται [1] να πίεσε τον υπουργό Οικονομικών, Steven Mnuchin, να προβεί στον προσδιορισμό παρά τις αντιρρήσεις το ίδιου του Mnuchin.

29082019-1.jpg

Κινεζικό χαρτονόμισμα των 100 γουάν, τον Μάιο του 2017. Thomas White/REUTERS
----------------------------------------------------------------

Ο προσδιορισμός είναι σε μεγάλο βαθμό συμβολικός. Σύμφωνα με τη νομοθεσία που παρατίθεται από το Υπουργείο Οικονομικών των ΗΠΑ, η ποινή θα είναι ένα έτος διαπραγματεύσεων μεταξύ των Ηνωμένων Πολιτειών και της Κίνας, είτε απευθείας είτε μέσω του Διεθνούς Νομισματικού Ταμείου (ΔΝΤ). Στην πραγματικότητα, ο μόνος τρόπος με τον οποίο το Υπουργείο Οικονομικών ήταν σε θέση να εγκαλέσει την Κίνα ήταν μέσω μιας εκτεταμένης ανάγνωσης του Συμπεριληπτικού Νόμου περί Εμπορίου και Ανταγωνισμού (Omnibus Trade and Competitiveness Act) του 1988, του οποίου τα κριτήρια για την χειραγώγηση περιλαμβάνουν οποιαδήποτε ενέργεια στην αγορά συναλλάγματος με στόχο «να αποκτηθεί αθέμιτο πλεονέκτημα στο διεθνές εμπόριο». Η Κίνα δεν ανταποκρίνεται στον πιο τεχνικό ορισμό περί χειραγώγησης που έχει οριστεί στον Νόμο περί Διευκόλυνσης και Εφαρμογής του Εμπορίου (Trade Facilitation and Trade Enforcement Act of 2015) του 2015, ο οποίος εξετάζει το διμερές εμπορικό ισοζύγιο μιας χώρας με τις Ηνωμένες Πολιτείες, το εάν [η χώρα] είναι καθαρός δανειστής προς τον υπόλοιπο κόσμο, και την έκταση της παρέμβασής της στην αγορά συναλλάγματος. Και οι δύο νόμοι είναι καταχωρημένοι, και κάποιες πτυχές του νόμου του 1988 μπορεί να είναι πιο κατάλληλες για την αντιμετώπιση πραγματικών περιπτώσεων χειραγώγησης, αλλά η χρήση του προηγούμενου νόμου από τον Trump για να χαρακτηρίσει την Κίνα δεν ήταν τίποτα περισσότερο από φτηνό θέατρο.

Αυτό δεν σημαίνει ότι ο πρόεδρος των ΗΠΑ δεν επισήμανε ένα πραγματικό πρόβλημα: Με δύο ελαττωματικούς νόμους που καθορίζουν την χειραγώγηση των νομισμάτων στα χαρτιά, οι Ηνωμένες Πολιτείες στερούνται και των κατάλληλων κριτηρίων για τον εντοπισμό της νομισματικής χειραγώγησης, και των αποτελεσματικών εργαλείων για να ανταποκριθούν σε αυτήν. Δυστυχώς, το να χαρακτηριστεί η Κίνα ως χειραγωγός σε μια εποχή που δεν χειραγωγεί το νόμισμά της, το μόνο που θα καταφέρει είναι να καταστήσει δυσκολότερο να πάρει μια σκληρή γραμμή ενάντια στην πραγματική χειραγώγηση στο μέλλον.

ΜΙΑ ΦΟΡΑ ΧΕΙΡΑΓΩΓΟΣ, ΟΧΙ ΠΑΝΤΑ ΕΝΑΣ ΧΕΙΡΑΓΩΓΟΣ

Η συναλλαγματική χειραγώγηση συμβαίνει όταν μια χώρα που διαθέτει ένα μεγάλο εμπορικό πλεόνασμα παρεμβαίνει στην αγορά συναλλάγματος με στόχο την τεχνητή συμπίεση της αξίας του νομίσματός της ώστε να καταστήσει φθηνότερες τις εξαγωγές της στην παγκόσμια αγορά. Παρόλο που οι τυποποιημένες μακροοικονομικές πολιτικές, όπως η μείωση των επιτοκίων ή η αγορά εγχώριων χρηματοπιστωτικών περιουσιακών στοιχείων, μπορεί να επηρεάσουν τις συναλλαγματικές ισοτιμίες, η χειραγώγηση -σωστά καθορισμένη- είναι εννοιολογικά διαφορετική. Ενώ ο στόχος των προηγούμενων πολιτικών είναι να ελαφρυνθούν οι εγχώριες χρηματοοικονομικές συνθήκες, ο σκοπός της χειραγώγησης είναι απλά να αποδυναμώσει ένα νόμισμα ή να το συγκρατήσει από το να ανατιμηθεί όταν πρέπει [να ανατιμηθεί]. Οι κυβερνήσεις συνήθως το επιτυγχάνουν αγοράζοντας ξένα νομίσματα και πωλώντας δικά τους, μειώνοντας τεχνητά την ζήτηση για αυτά.

Η γνήσια χειραγώγηση μπορεί μερικές φορές να είναι δύσκολο να εντοπιστεί, καθώς οι χώρες μπορεί να έχουν νόμιμους, δικαιολογημένους λόγους να παρεμβαίνουν στην αγορά συναλλάγματος. Όταν μια χώρα λαμβάνει μεγάλες χρηματοοικονομικές εισροές, για παράδειγμα, μπορεί να επιθυμεί να δημιουργήσει συναλλαγματικά αποθέματα σε περίπτωση αντιστροφής αυτών των χρηματοοικονομικών εισροών. Οι υπερχρεωμένες χώρες που διαθέτουν εμπορικά ελλείμματα πρέπει επίσης να διατηρούν συναλλαγματικά αποθέματα για να περιορίσουν τον κίνδυνο κρίσης. Αλλά εάν η παρέμβαση πραγματοποιείται από μια χώρα με μεγάλο εμπορικό πλεόνασμα, τότε είναι μάλλον χειραγώγηση -μια πολιτική που στοχεύει κυρίως στην διατήρηση υψηλού εμπορικού πλεονάσματος της χώρας παρά στην διαχείριση της εγχώριας οικονομίας.

Η Κίνα άρχισε να χειραγωγεί το νόμισμά της περίπου πριν από 15 χρόνια, αρκετά χρόνια αφότου η είσοδός της στον Παγκόσμιο Οργανισμό Εμπορίου το 2001 έφερε τεράστιο κλονισμό στην οικονομία της. Υπό κανονικές συνθήκες, η ταχεία ανάπτυξη που ακολούθησε θα είχε ως αποτέλεσμα την αύξηση της αξίας του γουάν. Ωστόσο, το Πεκίνο, το οποίο ήταν αποφασισμένο να διατηρήσει τις εξαγωγές του φθηνές, αρνήθηκε να αφήσει το νόμισμά του να αυξηθεί έναντι του δολαρίου, αγοράζοντας συναλλαγματικά αποθέματα για να υποτιμήσει τεχνητά την αξία του γουάν. Η χειραγώγηση της Κίνας κατά την διάρκεια αυτής της περιόδου ήταν ένας λόγος για το λεγόμενο «κινεζικό σοκ» -η ταχεία πτώση της απασχόλησης, κατά την πρώτη δεκαετία του τρέχοντος αιώνα, στην μεταποίηση στις αμερικανικές και ευρωπαϊκές περιφέρειες που ανταγωνίζονταν πιο άμεσα με την Κίνα.

Ωστόσο, η Κίνα σταμάτησε να χειραγωγεί το νόμισμά της το δεύτερο εξάμηνο του 2014, όταν το δολάριο ενισχύθηκε σημαντικά ως αποτέλεσμα της απόφασης της Ομοσπονδιακής Τράπεζας να αρχίσει να αυξάνει τα επιτόκια και της απόφασης της Ευρωπαϊκής Κεντρικής Τράπεζας να ξεκινήσει την ποσοτική χαλάρωση. Την εποχή εκείνη, το γουάν ήταν στενά συνδεδεμένο με το δολάριο, οπότε η άνοδος του δολαρίου ανέβασε την αξία του γουάν σε σχέση με πολλούς εμπορικούς εταίρους της Κίνας, βάζοντας πρόσθετη πίεση στην εξασθενημένη οικονομία της. Μέσα στην αβεβαιότητα της αγοράς που προέκυψε, πολλοί Κινέζοι αποταμιευτές άρχισαν να ανησυχούν ότι το γουάν θα μπορούσε να υποτιμηθεί και προσπάθησαν να μεταφέρουν τα χρήματά τους έξω από την Κίνα. Ως αποτέλεσμα, το Πεκίνο δεν χρειάζεται πλέον να αγοράζει μεγάλα ποσά δολαρίων στην αγορά συναλλάγματος για να συγκρατήσει το γουάν από το να ανατιμηθεί. Αντίθετα, κατά καιρούς έπρεπε να πουλήσει δολάρια (και να αγοράσει γουάν) για να συγκρατήσει το γουάν από μια πτώση της αξίας του.

Το Πεκίνο εξακολουθεί να μην επιτρέπει στο νόμισμά του να διακυμαίνεται ελεύθερα -η κινεζική κεντρική τράπεζα διαχειρίζεται την αγοραία αξία του γουάν μέσω άλλων μέσων εκτός των αγορών συναλλάγματος, για παράδειγμα θέτοντας το κεντρικό σημείο της ημερήσιας συναλλαγματικής ισοτιμίας του γουάν. Αλλά σήμερα χρησιμοποιεί αυτά τα εργαλεία για να προφυλάξει το γουάν από το να πέσει ακόμη πιο γρήγορα από ό, τι έχει κάνει τις τελευταίες εβδομάδες. Το γουάν θα μπορούσε να είναι μεταξύ 3% και 5% ασθενέστερο εάν η Κίνα δεν διαχειριζόταν την αξία του.

Οι προηγούμενες αμερικανικές διοικήσεις έλαβαν την πολιτική απόφαση να μην ορίσουν την Κίνα ως νομισματικό χειραγωγό. Επειδή η σχετική νομοθεσία δεν διευκρίνιζε καμία πραγματική κύρωση για την χειραγώγηση των συναλλαγματικών ισοτιμιών, οι ανώτατοι αξιωματούχοι των διοικήσεων του George W. Bush και του Obama ισχυρίστηκαν ότι ο χαρακτηρισμός αυτός θα ισοδυναμούσε με μια βρισιά χωρίς πραγματικές συνέπειες. Ανησυχούσαν επίσης ότι θα οδηγούσε το Κογκρέσο να πάρει τα πράγματα στα χέρια του και να επιβάλει σαρωτικούς δασμούς στην Κίνα, υπονομεύοντας το ευρύτερο συμφέρον των Ηνωμένων Πολιτειών από την ενσωμάτωση του Πεκίνου στην παγκόσμια οικονομία. Η απόφαση της διοίκησης Trump να χαρακτηρίσει την Κίνα ήταν εξίσου πολιτική: Στον Trump δεν άρεσε το γεγονός ότι το γουάν είχε υποτιμηθεί έναντι του δολαρίου, κάτι για το οποίο φοβόταν ότι θα έβλαπτε τις εξαγωγές των ΗΠΑ.

ΛΑΘΟΣ ΣΤΟΧΟΙ, ΑΧΡΗΣΤΑ ΟΠΛΑ

Υπάρχουν δικαιολογημένες αιτίες που Ηνωμένες Πολιτείες ανησυχούν για την χειραγώγηση των συναλλαγματικών ισοτιμιών: Οι χειραγωγοί των συναλλαγματικών ισοτιμιών ουσιαστικά καθιστούν δυσκολότερο στους εμπορικούς εταίρους τους να αναπτύσσουν τις οικονομίες τους, ιδίως υπό οικονομικές συνθήκες όπως τώρα, που χαρακτηρίζονται από αδύναμη ζήτηση, μεγάλη αποταμίευση, και χαμηλά επιτόκια. Ωστόσο, μια σοβαρή πολιτική πρέπει να βασίζεται σε μια σαφώς καθορισμένη διαδικασία που ορίζει σαφή κριτήρια για την αξιολόγηση των ενεργειών μιας χώρας στην αγορά συναλλάγματος. Ο στόχος θα πρέπει να είναι να αποτρέπονται οι χώρες από το να χειραγωγούν, και να τις χαρακτηρίζουν [ως τέτοιες] μόνο αν αγνοούν σαφείς προειδοποιήσεις. Αυτό είναι πολύ διαφορετικό από το ότι ο Trump χαρακτήρισε την Κίνα λόγω εκνευρισμού.

Ένα καλύτερο σύνολο κριτηρίων για τον ορισμό των χειραγωγών συναλλάγματος θα είχε ως αφετηρία ένα διαφορετικό τμήμα του Συμπεριληπτικού Νόμου περί Εμπορίου και Ανταγωνιστικότητας του 1988 από όσο το κριτήριο «αθέμιτο πλεονέκτημα» από το οποίο αρπάχτηκε ο Trump: Ένα τμήμα που δίνει έμφαση σε ενέργειες οι οποίες «εμποδίζουν την αποτελεσματική ισορροπία της προσαρμογής των πληρωμών» -δηλαδή, πολιτικές που αποσκοπούν στην διατήρηση μεγάλου εμπορικού πλεονάσματος. Τότε, δεν θα εξέταζε το διμερές εμπορικό ισοζύγιο μιας χώρας με τις Ηνωμένες Πολιτείες, όπως κάνει ο νόμος του 2015, αλλά το συνολικό εμπορικό ισοζύγιο της χώρας και την άμεση δραστηριότητά της στην αγορά συναλλάγματος.

Σε έναν κόσμο παγκόσμιων αλυσίδων αξίας, το εμπορικό ισοζύγιο μιας χώρας με τις Ηνωμένες Πολιτείες δεν αποτελεί καλό οδηγό για το αν χειραγωγεί το νόμισμά της. Χώρες όπως η Σιγκαπούρη και η Ταϊβάν, για παράδειγμα, έχουν ιστορικό αθέμιτων νομισματικών πολιτικών. Αλλά επειδή εξάγουν ηλεκτρονικά εξαρτήματα υψηλής τεχνολογίας στην Κίνα και το Βιετνάμ για τελική συναρμολόγηση αντί να πουλήσουν απευθείας στις Ηνωμένες Πολιτείες, το σημερινό σύνολο των κακώς καθορισμένων προτύπων τούς επιτρέπει να μην στοχοποιούνται. Η Ουάσινγκτον θα πρέπει επίσης να αξιολογήσει αυστηρότερα τις ενέργειες των άλλων χωρών στην αγορά συναλλάγματος. Επί του παρόντος, εξετάζει στενά τις ενέργειες της κεντρικής τράπεζας μιας χώρας. Πρέπει να επεκτείνει αυτή την αξιολόγηση ώστε να συμπεριλάβει μια αξιολόγηση του κατά πόσον οι κρατικές τράπεζες και τα επενδυτικά κεφάλαια μιας χώρας συμβάλλουν στην αποδυνάμωση του νομίσματός της.

Η εδραίωση οποιουδήποτε ισχυρισμού περί χειραγώγησης με σαφή ορισμό είναι ιδιαίτερα σημαντική εάν η διαπίστωση της χειραγώγησης πρέπει να συνδυαστεί με πραγματικές κυρώσεις. Αυτή την στιγμή, δεν το κάνει. Ο νόμος του 1988 δεν απαιτεί τίποτα περισσότερο από έναν χρόνο διαπραγματεύσεων και μολονότι ο νόμος του 2015 επιβάλλει ορισμένες κυρώσεις, όπως η ενισχυμένη εποπτεία του ΔΝΤ ή η απώλεια της ασφάλισης κινδύνου μέσω της Εταιρείας Διεθνών Ιδιωτικών Επενδύσεων των ΗΠΑ, αυτά είναι γενικώς αδιάφορες επιπτώσεις. Η σωστή ποινή θα ήταν η αντιστροφή των παρεμβάσεων από τις Ηνωμένες Πολιτείες -αγοράζοντας το νόμισμα της χώρας που χειραγωγεί, προκειμένου να ανατιμήσει την αξία του. Η Ουάσινγκτον έχει ήδη τη νομική εξουσία να το πράξει μέσω του Ταμείου Σταθεροποίησης Συναλλάγματος του Υπουργείου Οικονομικών, ενός αποθεματικού ταμείου που έχει εξουσιοδοτηθεί να διαπραγματεύεται σε συνάλλαγμα. Αλλά τώρα το ταμείο έχει περιουσιακά στοιχεία αξίας μόνο περίπου 100 δισεκατομμυρίων δολαρίων -αρκετά για έναν πόλεμο νομισμάτων με μια μικρή δύναμη, αλλά όχι για μια σημαντική, όπως η Κίνα. Το Κογκρέσο θα μπορούσε να προορίσει περισσότερα χρήματα για το ταμείο, προκειμένου να δημιουργήσει έναν αποτελεσματικότερο αποτρεπτικό παράγοντα.

Η απόφαση του Trump να χαρακτηρίσει την Κίνα ως νομισματικό χειραγωγό σε μια εποχή που αυτό δεν ανταποκρίνεται σε κανέναν λογικό ορισμό της χειραγώγησης ήταν ένα λάθος, έστω και αν ο ίδιος ο χαρακτηρισμός έχει λίγες νομικές συνέπειες. Ωστόσο, υπογραμμίζει το πόσο η τρέχουσα συναλλαγματική πολιτική των ΗΠΑ ουσιαστικά συντείνει στο να κυνηγά τους λάθος στόχους με ένα άχρηστο όπλο. Μια καλύτερη πολιτική θα εξασφάλιζε ότι οι Ηνωμένες Πολιτείες όχι μόνο κατονομάζουν τους σωστούς στόχους -εκείνους που ζωηρά αγοράζουν μεγάλα ποσά συναλλάγματος στην αγορά για να κρατήσουν τα νομίσματά τους υποτιμημένα- αλλά εξασφαλίζει ότι υπάρχουν πραγματικές κυρώσεις για τις παραβατικές χώρες, αν δεν αλλάξουν την συμπεριφορά τους.

Copyright © 2019 by the Council on Foreign Relations, Inc.
All rights reserved.

Στα αγγλικά: https://www.foreignaffairs.com/articles/china/2019-08-28/how-not-fight-c...

Σύνδεσμοι:
[1] https://www.washingtonpost.com/business/economy/trump-pressured-mnuchin-...

Μπορείτε να ακολουθείτε το «Foreign Affairs, The Hellenic Edition» στο TWITTER στην διεύθυνση www.twitter.com/foreigngr αλλά και στο FACEBOOK, στην διεύθυνση www.facebook.com/ForeignAffairs.gr και στο linkedin στην διεύθυνση https://www.linkedin.com/company/foreign-affairs-the-hellenic-edition