Το λάθος της Μέρκελ στα δημοσιονομικά της ευρωζώνης

Η κοινή λογική - της οποίας η γερμανική κυβέρνηση είναι ο ισχυρότερος υποστηρικτής - λέει ότι οι ευρωπαϊκές αγορές κρατικού χρέους βρίσκονται σε κρίση επειδή οι ηγέτες της Ευρώπης απέτυχαν να επιβάλουν στους εαυτούς τους κανόνες επί της μακροοικονομικής πολιτικής. Τον περασμένο Μάρτιο, τα μέλη της ευρωζώνης συμφώνησαν σε «έξι πακέτα» μέτρων που θα βοηθήσουν τα κράτη να συντονίσουν καλύτερα την πολιτική τους. Αλλά η κίνηση απέτυχε να επιλύσει το πρόβλημα, οπότε η Γερμανίδα Καγκελάριος Angela Merkel προωθεί ένα νέο φορολογικό πακέτο για να σώσει την Ένωση και το κοινό νόμισμα. Τα κράτη μέλη θα προβλέψουν την υποχρέωση για ισορροπημένους προϋπολογισμούς στα εθνικά Συντάγματα τους, ενώ η Ευρωπαϊκή Επιτροπή και το Δικαστήριο των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων θα μπορούν να λειτουργήσουν ως φορείς επιβολής αυτής της νομοθεσίας.

Το πρόβλημα είναι ότι αυτή η νέα προσέγγιση προϋποθέτει ότι η συμμόρφωση είναι ζήτημα επιβολής. Ωστόσο, τούτη η συλλογιστική αγνοεί το ρόλο των κινήτρων - η προσαρμογή των οποίων είναι ο μόνος τρόπος για την Ευρωπαϊκή Ένωση να μπορέσει να βρει μια διέξοδο από το τρέχον οικονομικό χάος.

Δύο ιστορίες δείχνουν τη διαφορά μεταξύ της επιβολής και των κινήτρων. Πρώτον, ας δούμε την Ιρλανδία. Η ιστορία ξεκινά με τη δέσμευση της χώρας απέναντι στην Ευρωπαϊκή Ένωση την άνοιξη του 2000 να αυξήσει το πλεόνασμα του προϋπολογισμού της (σημείωση: πλεόνασμα, όχι έλλειμμα) για να επιβραδύνει την οικονομία, η οποία φαινόταν να είναι σε κατάσταση υπερθέρμανσης. Σε εκείνο το σημείο, η ιρλανδική κυβέρνηση τραβούσε ήδη περισσότερα χρήματα από την οικονομία μέσω της φορολογίας από όσα επέστρεφε μέσω των δημοσίων δαπανών. Η αύξηση του πλεονάσματος θα σήμαινε ακόμα περισσότερη μετάγγιση κεφαλαίων από την οικονομία προς το κράτος. Με το βλέμμα στις επερχόμενες εκλογές της άνοιξης του 2001, ωστόσο, ο Bertie Ahern, τότε πρωθυπουργός της Ιρλανδίας, αποφάσισε να μειώσει το πλεόνασμα και, μάλιστα, με τη μείωση της φορολογικής επιβάρυνσης των πολιτών της Ιρλανδίας. Όταν το Συμβούλιο Οικονομικών και Δημοσιονομικών Θεμάτων (ECOFIN) της Ευρωπαϊκής Ένωσης επέπληξε την κυβέρνησή του, ο Ahern είπε στους ευρωπαίους συναδέλφους του, με πάρα πολλούς τρόπους και με πολλά λόγια, να κοιτάνε τη δική τους δουλειά. Δεν ήταν αντίθετος με την ευρωπαϊκή εναρμόνιση, αλλά δεν ήταν πρόθυμος να αυξήσει τους φόρους πριν από τις εκλογές.

Η δεύτερη ιστορία αφορά τη Γερμανία. Το Βερολίνο ήταν που είχε αρχικά επιμείνει στην θέσπιση αυστηρότερων κανόνων για την αντιμετώπιση δημοσιονομικών ελλειμμάτων που φαίνονται υπερβολικά - με τη μορφή του Συμφώνου Σταθερότητας και Ανάπτυξης το 1997. Αλλά καθώς η γερμανική οικονομία ήταν στην πορεία προς τις εκλογές του 2002, ο Γερμανός Καγκελάριος Γκέρχαρντ Σρέντερ ήταν απρόθυμος να ανταποκριθεί στις υποχρεώσεις του και να χαλιναγωγήσει τα οικονομικά της χώρας του. Ακόμη και μετά από μια οριακή νίκη, ο Σρέντερ αναγνώρισε μόνο λίγους λόγους για να είναι πιο πειθαρχημένος δημοσιονομικά. Έως το Νοέμβριο του 2003, το έλλειμμα της Γερμανίας είχε γίνει πάρα πολύ μεγάλο για να το αγνοήσει η υπόλοιπη ευρωζώνη. Η Ευρωπαϊκή Επιτροπή πίεσε τη Γερμανία να μειώσει το έλλειμμά της αλλιώς θα αντιμετώπιζε κυρώσεις για την αποτυχία της να ανταποκριθεί στις υποχρεώσεις της. Δεδομένου ότι η Γαλλία και η Ιταλία αντιμετώπιζαν επίσης προβλήματα με τα δικά τους ελλείμματα, η γερμανική κυβέρνηση ήταν σε θέση να επεξεργαστεί ένα σχέδιο μαζί τους για να κρατήσει σε αδράνεια τους κανονισμούς επιβολής κυρώσεων για υπερβολικό έλλειμμα. Οι τρεις χώρες μπλοκάρισαν το Συμβούλιο των Υπουργών από το να πετύχει τη διαμόρφωση μιας αποτελεσματικής πλειοψηφίας που απαιτείται για τη δημιουργία νομικά δεσμευτικών δημοσιονομικών υποχρεώσεων.

Η ιρλανδική και η γερμανική περίπτωση αποκαλύπτουν ότι το πρόβλημα έγκειται λιγότερο στην επιβολή κανονισμών και περισσότερο στην επίδραση στρεβλών κινήτρων. Η ιρλανδική κυβέρνηση είχε λίγα κίνητρα για να ακολουθήσει τους δημοσιονομικούς κανόνες. Αυτό είναι ιδιαιτέρως προφανές. Αλλά, επίσης, η υπόλοιπη Ευρώπη είχε λιγοστά κίνητρα για την επιβολή τους. Στο Συμβούλιο ECOFIN του Φεβρουαρίου 2001 η επίπληξη προς την Ιρλανδία ήρθε ακριβώς όταν ο ιρλανδικός λαός ετοιμαζόταν να επικυρώσει τροποποιήσεις επί των συνθηκών της ΕΕ που οι εκπρόσωποι των χωρών – μελών είχαν συμφωνήσει στη Νίκαια τον προηγούμενο Δεκέμβριο. Οι τροποποιήσεις αυτές δημιούργησαν μια σειρά από ανησυχίες στην Ιρλανδία - που κυμαίνονται από ανησυχίες σχετικά με το τι θα κάνει στην οικονομία ο μεγαλύτερος ανταγωνισμός στην αγορά μέχρι το μέλλον της πολιτικής ουδετερότητας της Ιρλανδίας. Σκληρές διατυπώσεις από το Συμβούλιο ECOFIN απλώς πρόσθεσαν ένταση. Όταν το ιρλανδικό εκλογικό σώμα καταψήφισε τη Συνθήκη της Νίκαιας τον επόμενο Ιούνιο, οι ευρωπαίοι εταίροι της Ιρλανδίας έσπευσαν να ηρεμήσουν τα τεντωμένα νεύρα. Το Συμβούλιο ECOFIN, αξιοποιώντας νέα οικονομικά δεδομένα, αποφάσισε ότι η Ιρλανδία δεν χρειάζεται πλέον να ανταποκριθεί στη δέσμευσή της να επιδιώξει υψηλότερο πλεόνασμα. Το όλο επεισόδιο γρήγορα ξεχάστηκε.

Η αδιαλλαξία της Γερμανίας ανέκυψε για ένα παρόμοιο ψήφισμα. Τον Ιούλιο του 2004, το Ευρωπαϊκό Δικαστήριο αποφάνθηκε ότι αφού το Υπουργικό Συμβούλιο παραδέχθηκε ότι η Γερμανία είχε ένα πρόβλημα, δεν είχε πλέον την δύναμη να κρατήσει σε αδράνεια τη διαδικασία της Ευρωπαϊκής Ένωσης για την αντιμετώπιση των υπερβολικών ελλειμμάτων. Αλλά ούτε η Ευρωπαϊκή Επιτροπή ούτε οι λοιποί προσφεύγοντες στην υπόθεση θεώρησαν σκόπιμο να ξεκινήσουν μια μάχη ενάντια στο ισχυρότερο μέλος της ευρωζώνης. Αντ' αυτού, αποφάσισαν να συνεργαστούν με τη Γερμανία ώστε να εντείνουν τις υφιστάμενες προσπάθειες για απελευθέρωση της αγοράς και μεταρρύθμισης της κοινωνικής πρόνοιας. Στην πραγματικότητα, αντί για την ενίσχυση των κανόνων, η Επιτροπή προσέφερε τρόπους ώστε να χαλαρώσει το Σύμφωνο Σταθερότητας και Ανάπτυξης, επιτρέποντας στα μέλη της Ευρωζώνης ακόμη μεγαλύτερα περιθώρια ως προς το πώς θα ισοσκελίσουν τους προϋπολογισμούς τους ή και να μην το κάνουν καθόλου.

Εν ολίγοις, η εναρμόνιση των μακροοικονομικών πολιτικών της Ευρώπης απέτυχε επειδή οι χώρες είχαν ισχυρά κίνητρα να αθετήσουν τις δεσμεύσεις τους και το Συμβούλιο ECOFIN είχε εξίσου ισχυρά κίνητρα να τις αφήσει να ξεφύγουν. Οποιαδήποτε προσπάθεια να επιβάλει κυρώσεις στην Ιρλανδία το 2001 θα μπορούσε πιθανώς να επιδεινώσει την αρνητική διάθεση της ιρλανδικής κοινής γνώμης. Και οποιαδήποτε προσπάθεια να εξαναγκάσει τη γερμανική κυβέρνηση να ανταποκριθεί στις δεσμεύσεις της απλώς θα είχε αποκαλύψει την αδυναμία της Ευρωπαϊκής Ένωσης να αναγκάσει τα κράτη μέλη να κάμψουν τη θέλησή τους. Για λόγους εγχώριας πολιτικής, το Βερολίνο δεν επρόκειτο να υποχωρήσει.

Τα μέτρα που επί του παρόντος έχουν πέσει στο τραπέζι δεν θα αλλάξουν τη δυναμική της ευρωζώνης. Η Ευρωπαϊκή Επιτροπή και το Ευρωπαϊκό Δικαστήριο ποτέ δεν θα είναι πρόθυμοι για μια αναμέτρηση με ένα ισχυρό κράτος-μέλος. Και ούτε οι νέες διατάξεις που βρίσκονται στο πλαίσιο συζήτησης δεν θα διορθώσουν το πρόβλημα. Στην καλύτερη περίπτωση, τα κράτη μέλη θα συμφωνήσουν να απαιτούν ενισχυμένη πλειοψηφία στο Συμβούλιο ECOFIN για να άρει τις κυρώσεις (τώρα μια ενισχυμένη πλειοψηφία χρειάζεται για να τις επιβάλουν). Ακόμη κι αυτή η προϋπόθεση θα είναι αξιόπιστη μόνο εφόσον έχει δοκιμαστεί σε ένα κράτος του ευρωπαϊκού πυρήνα, όπως η Γερμανία ή η Γαλλία. Όσον αφορά τις συνταγματικές δεσμεύσεις της δημοσιονομικής πειθαρχίας, οι προοπτικές δεν είναι πολύ καλύτερες. Οι εθνικοί νόμοι περιέχουν πολλά κενά. Οι συνταγματικές τροποποιήσεις μπορούν να αναθεωρηθούν με την ίδια ευκολία που εισήχθησαν και η εφαρμογή τους εξαρτάται από την καλή θέληση των εθνικών δικαστηρίων.

Αλλά υπάρχει μια λύση. Μια καλύτερη προσέγγιση θα ήταν να επικεντρωθεί κανείς στην παροχή κινήτρων και όχι στην επιβολή. Σκεφτείτε, για παράδειγμα, τις περιπτώσεις της Λετονίας και, το πιστεύετε ή όχι, της Ελλάδας. Η Λετονία έχει αναλάβει μια επίπονη μακροοικονομική προσαρμογή από το 2008, επειδή πιστεύει ότι κάθε άλλη εναλλακτική, ειδικά το να αναγκαστεί να εγκαταλείψει τη σταθερή συναλλαγματική ισοτιμία της με το ευρώ, θα είναι χειρότερη. Η αποδυνάμωση του εγχώριου νομίσματος θα προκαλέσει αύξηση στις τιμές της ενέργειας, διογκώνοντας σημαντικά το βάρος του εξωτερικού της χρέους, καθιστώντας δύσκολο στις νομισματικές αρχές της Λετονίας να αποκαταστήσουν την αξιοπιστία της χώρας.

Κάποιοι μπορεί να παραπονεθούν ότι οι Έλληνες δεν κάνουν αρκετά για να εξισορροπήσουν την οικονομία τους, αλλά κανείς δεν μπορεί να αρνηθεί την προθυμία της Αθήνας να προβεί σε περικοπές όλο και πιο πολλές σε κάθε διαπραγμάτευση – κυρίως για να ξεφύγει από τον κίνδυνο να την πετάξουν έξω από τη νομισματική ένωση. Η ελληνική κυβέρνηση αναγνωρίζει ότι η έξοδος από το ευρώ θα προκαλούσε μια μεγάλη κρίση στο τραπεζικό σύστημά της, φέρνοντας σημαντική αύξηση στις τιμές των εισαγωγών και του εγχώριου πληθωρισμού, ενώ θα συμβάλλει ελάχιστα στη βελτίωση της ανταγωνιστικότητα της χώρας.

Αυτό που χρειάζεται η Ευρώπη είναι πραγματικά ένα καθεστώς κινήτρων για την παραμονή στο εσωτερικό της νομισματικής ένωσης και την τιμωρία των εταίρων όταν παραβαίνουν τους κανόνες. Μια καλή αναλογία είναι ένα χρηματιστήριο. Οι επιχειρήσεις εντάσσονται επειδή αποκτούν πρόσβαση σε χαμηλού κόστους κεφάλαια. Και είναι πρόθυμες να ανοίξουν τα βιβλία τους και να αποδεχθούν ορισμένα πρότυπα επιδόσεων, ώστε να το πετύχουν. Με την ίδια λογική, οι εταιρείες που αρνούνται να παίξουν με τους κανόνες αποβάλλονται από το χρηματιστήριο.

Η Ευρωπαϊκή Ένωση θα μπορούσε να δημιουργήσει μια παρόμοια δυναμική με τη θέσπιση σαφών προϋποθέσεων που τα κράτη μέλη πρέπει να πληρούν για να αποκτήσουν πρόσβαση σε χαμηλού κόστους και κοινής εξασφάλισης χρηματοδότηση κρατικού χρέους – ας το ονομάσουμε μια Πιστωτική Λέσχη Κρατικού Χρέους. Οι ακριβείς όροι θα αποτελέσουν αντικείμενο διαπραγμάτευσης, αλλά το κύριο σημείο είναι ότι κάθε κυβέρνηση που δεν τηρεί τους κανόνες θα βρεθεί στα κρύα του λουτρού. Σε περίπτωση που η Ελλάδα, ας πούμε, εισέλθει στη λέσχη και στη συνέχεια δοκιμάσει να αποφύγει την πληρωμή του χρέους της, θα χάσει το δικαίωμα για χρηματοδότηση μέχρι να αποζημιωθεί η υπόλοιπη ομάδα. Εν τω μεταξύ, οι χώρες εταίροι θα έχουν κάθε λόγο να κρατήσουν ο ένας τον άλλο στο υψηλότερο επίπεδο, διότι η πιστοληπτική ικανότητα - και ως εκ τούτης το κόστος δανεισμού - της Λέσχης θα επηρεάζεται από την πιστοληπτική ικανότητα των πιο αδύναμων μελών της.

Τελικώς, η ρύθμιση αυτή δεν θα θέσει τα θεσμικά όργανα της ΕΕ -το Δικαστήριο των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων ή την Ευρωπαϊκή Επιτροπή - στην απαράδεκτη κατάσταση να προχωρούν σε κυρώσεις που δεν μπορούν να επιβάλουν. Όπως είναι σήμερα δομημένη, η Ευρωπαϊκή Ένωση έχει κάθε λόγο να κρατήσει τις χώρες εντός του ενιαίου νομίσματος και ελάχιστα κίνητρα για να τις αναγκάσει να συντονίσουν τις μακροοικονομικές πολιτικές τους. Αν δεν εξισορροπήσει τα κίνητρα αυτά, οι προσπάθειες για την εφαρμογή των κανόνων δεν θα αποφέρουν πολλά. Αλλά αν η ιδιότητα του μέλους εξυπακούεται ότι έχει και τα προνόμια της, τότε η Ένωση θα λύσει από μόνη της τα προβλήματά της.

Πρωτότυπο: http://www.foreignaffairs.com/articles/137028/erik-jones/merkel-is-wrong...

Copyright © 2002-2010 by the Council on Foreign Relations, Inc.
All rights reserved.