Η «μέση λύση» για τον Πρόεδρο της Δημοκρατίας

Στο ερώτημα περί του ρόλου και των αρμοδιοτήτων, καθώς και του τρόπου ανάδειξης και επιλογής, του Προέδρου της Δημοκρατίας στην Ελλάδα κατά την περίοδο της μεταπολίτευσης μπορεί να δοθούν και έχουν δοθεί έως τώρα δύο τύποι απαντήσεων: η λύση του Κωνσταντίνου Καραμανλή, όπως αποτυπώθηκε στο Σύνταγμα του 1975, και η λύση του Ανδρέα Παπανδρέου, όπως αυτή αποτυπώθηκε στο Σύνταγμα ή μάλλον τη συνταγματική αναθεώρηση του 1986.

Κατά την πρώτη ως άνω εκδοχή, ο ρόλος τού αρχηγού τού κράτους είναι νευραλγικός έως πολύ σημαντικός, ιδίως σε περιόδους κρίσης, και μπορεί να λειτουργήσει ρυθμιστικά έως διορθωτικά απέναντι σε άλλες συντεταγμένες εξουσίες και μάλιστα σε αυτήν της Κυβέρνησης και του Πρωθυπουργού. Κατά τη δεύτερη ως άνω εκδοχή, ο ρόλος του πρώτου πολίτη της Δημοκρατίας είναι δευτερεύων και περιορίζεται σε κυρίως συμβολικές λειτουργίες και δραστηριότητες, δεδομένης της μετατόπισης του κέντρου αποφασιστικής εξουσίας και επιρροής στο κυβερνητικό, ιδίως, σκέλος της εκτελεστικής εξουσίας.

Αυτές οι δύο «λύσεις» ως προς τον προεδρικό θεσμό δοκιμάστηκαν στο σύστημα διακυβέρνησης της χώρας κατά την περίοδο της μεταπολίτευσης και απέδειξαν τις δυνατότητες αλλά και τις αδυναμίες, τα συγκριτικά πλεονεκτήματα αλλά και τα μειονεκτήματά τους. Ας μας επιτραπεί να παρατηρήσουμε ότι, παρά τον σεβασμό και την εκτίμηση προς το έργο και την ιστορική συμβολή των δύο κορυφαίων πολιτικών προσωπικοτήτων, που δέσποσαν στην πρόσφατη ιστορία του τόπου, στη συνέχεια θα υποστηρίξουμε την ορθότητα μιας τρίτης άποψης ως προς το ζήτημα αυτό, μιας πιο ενδιάμεσης θέσης, που θα τη χαρακτηρίσουμε ως «μέση λύση» στο ζήτημα του συνταγματικού και πολιτικού ρόλου του προεδρικού θεσμού στην Γ΄ Ελληνική Δημοκρατία. Αυτή η «λύση» δεν έχει ακόμα δοκιμαστεί, αλλά θα πρέπει – νομίζω – να προβληματίσει τη Βουλή κατά την προσεχή συνταγματική αναθεώρηση, ώστε το πολίτευμα της χώρας να προσλάβει μια πιο ισορροπημένη μορφή και να λειτουργήσει πιο ποιοτικά και πιο αποτελεσματικά.

Το πολίτευμα της χώρας είναι η «προεδρευόμενη κοινοβουλευτική δημοκρατία» (άρθρο 1 του Συντάγματος) και το πρώτο τη τάξει όργανο σε αυτήν, ο Πρόεδρος της Δημοκρατίας, είναι ο «ρυθμιστής του πολιτεύματος» (άρθρο 30). Εντούτοις, αυτή η περιεκτική σχεδίαση του πολιτεύματος της Γ΄ Ελληνικής Δημοκρατίας, που θεμελιώθηκε με τρόπο υποδειγματικό μετά την κατάρρευση του αυταρχικού καθεστώτος της δικτατορίας των συνταγματαρχών, κατέστη στη διάρκεια της περιόδου που μεσολάβησε αντικείμενο μιας αντιφατικής και εν πολλοίς απρόσφορης ερμηνείας και εφαρμογής.

Η ΛΥΣΗ ΚΑΡΑΜΑΝΛΗ

Έτσι, κατά την πρώτη δεκαετία ισχύος του Συντάγματος του 1975, ο Πρόεδρος της Δημοκρατίας με ένα σύνολο αρμοδιοτήτων (τις λεγόμενες «υπερεξουσίες»), οι οποίες περιελάμβαναν όχι μόνο τη δυνατότητα κύρωσης των νόμων, την προκήρυξη δημοψηφίσματος και την σύγκληση του Συμβουλίου της Δημοκρατίας, αλλά ακόμα και το δικαίωμα παύσης της Κυβέρνησης και διάλυσης της Βουλής. Αυτές, μολονότι ουδέποτε ασκήθηκαν στην πράξη, καθιστούσαν τον ρόλο του αρχηγού του κράτους κάτι παραπάνω από απλά «ρυθμιστικό» του πολιτεύματος [1]. Ο λόγος είναι ότι παρείχαν τη δυνατότητα ανάληψης από μέρους του ενός πρωτεύοντος καθοριστικού ρόλου, σε περιόδους κρίσης ή έντονης πολιτικής αντιπαράθεσης, πράγμα που θα ισοδυναμούσε με τη διαμόρφωση ενός καθεστώτος ουσιαστικής «δυαρχίας» στην εκτελεστική εξουσία. Ενδεχομένως, μάλιστα, να κατέληγε και σε σύγκρουση με την κοινοβουλευτική πλειοψηφία στη Βουλή (και τον αρχηγό της, που δεν είναι άλλος από τον Πρωθυπουργό [2]), ιδίως αν αυτός εξέφραζε διαφορετικές πολιτικές δυνάμεις και αντιλήψεις από τις δικές του.

Στην περίπτωση αυτή, που δεν υπήρξε στην πραγματικότητα έως τώρα, η χώρα ίσως δύσκολα θα απέφευγε τη δοκιμασία μιας έντονης πόλωσης και διχασμού. Αξίζει, βέβαια, να σημειωθεί ότι ο Καραμανλής αντιλαμβανόταν τις προεδρικές «υπερεξουσίες» ως ένα είδος ultimum refugium (και έτσι τις αντιμετώπισε), ήτοι μια αποτρεπτική δύναμη θεσμικών αντίβαρων, που ίσως αποδεικνύονταν χρήσιμες σε περίπτωση έντονης κρίσης. Δηλαδή, σε μια κατάσταση στην πολιτική ζωή της χώρας όπου σημειωνόταν υπέρμετρη συγκέντρωση εξουσίας στην Κυβέρνηση και τον επικεφαλής Πρωθυπουργό, και αυτή φαινόταν να ασκείται κατά τρόπο επιζήμιο για το δημόσιο ή το εθνικό συμφέρον. Την άποψη αυτή δεν συμμερίζονταν, ωστόσο, οι αντίπαλοί του.

Η ΛΥΣΗ ΠΑΠΑΝΔΡΕΟΥ

Έτσι, με τη συνταγματική αναθεώρηση του 1986 αφαιρέθηκε μαζί με τις «υπερεξουσίες» και το σύνολο σχεδόν των ρυθμιστικών αρμοδιοτήτων του Προέδρου της Δημοκρατίας, οδηγώντας τη θεσμική κατάστρωση του πολιτεύματος προς την ακριβώς αντίθετη κατεύθυνση του «πρωθυπουργοκεντρικού» κοινοβουλευτισμού, δίχως τα αναγκαία θεσμικά αντίβαρα για την εξισορρόπηση της ισχύος και της αποφασιστικής επιρροής. Πράγματι, η κυριαρχία του Πρωθυπουργού στη σύνθεση και τη λειτουργία της Κυβέρνησης [3], στο κόμμα της πλειοψηφίας του οποίου είναι αρχηγός, άρα και στην κοινοβουλευτική πλειοψηφία στη Βουλή, διαμορφώνει ένα πλαίσιο δυνατοτήτων για υπερβολική ίσως συγκέντρωση εξουσίας (σε δύο χέρια), γεγονός που ίσως τον καθιστά ένα είδος «αιρετού μονάρχη» [4]. Τούτο, όμως, μάλλον δεν προσιδιάζει στο πολίτευμα της αντιπροσωπευτικής και πλουραλιστικής δημοκρατίας σε μια σύγχρονη και ανοικτή κοινωνία.

Αν, μάλιστα, τελεσφορούσε και η πρόταση που διατυπώθηκε από τους τότε κυβερνητικούς κύκλους κατά την αναθεωρητική διαδικασία του 2001, για την εκλογή του Προέδρου της Δημοκρατίας από την εκάστοτε θητεύουσα Βουλή έστω και με απλή πλειοψηφία, τότε ο θεσμός του ρυθμιστή του πολιτεύματος θα οδηγείτο σε περαιτέρω μείωση του κύρους και της σημασίας του. Ενώ το κέντρο βάρους του πολιτεύματος θα μετατοπιζόταν ακόμα περισσότερο προς την πρωθυπουργική εξουσία, εφόσον ο Πρωθυπουργός θα ήταν ουσιαστικά σε θέση να «διορίζει» τον Πρόεδρο της Δημοκρατίας.

Αξίζει να σημειωθεί, εν προκειμένω, ότι η αφαίρεση των προεδρικών «υπερεξουσιών» το 1986 δεν συνοδεύτηκε (και) με την αλλοίωση του τρόπου ανάδειξης και της διαδικασίας εκλογής του ρυθμιστή του πολιτεύματος. Διαφορετικά το αξίωμα αυτό ίσως δεν θα κατέληγε παρά «μια αδειανή πολυθρόνα», όπως επεσήμαινε ο Αρ. Μάνεσης.

Από την άλλη πλευρά, η εναλλακτική πρόταση που διατυπώθηκε στον χώρο της τότε αξιωματικής αντιπολίτευσης (Νέα Δημοκρατία) για την άμεση εκλογή του Προέδρου της Δημοκρατίας από το εκλογικό σώμα, χωρίς να διαλύεται αναγκαστικά η Βουλή, απορρίφθηκε αναφανδόν από την τότε κοινοβουλευτική πλειοψηφία (ΠΑΣΟΚ) με το επιχείρημα ότι έτσι θα αλλοιωνόταν η μορφή του πολιτεύματος.

Μολονότι ο φόβος αυτός είναι υπερβολικός, η άμεση εκλογή του αρχηγού του κράτους, αν γινόταν αποδεκτή ως μέθοδος ανάδειξής του, είναι εύλογο ότι θα έπρεπε να συνοδεύεται από μερική, τουλάχιστον, ενίσχυση των ρυθμιστικών αρμοδιοτήτων του. Ίσως όχι στην έκταση της προ του 1986 καταστάσεως, αλλά πάντως σε περισσότερα και ουσιαστικότερα σημεία.

Τελικά, εκείνο όπου συνέβη υπό τις συγκεκριμένες τότε συνθήκες (κατά τη συνταγματική αναθεώρηση του 2001) δεν ήταν παρά μια «παθητική» αντίδραση: ούτε η διαδικασία εκλογής του Προέδρου της Δημοκρατίας μεταβλήθηκε, ούτε οι ρυθμιστικές του αρμοδιότητες διευρύνθηκαν. Μολονότι τούτο είναι το μικρότερο κακό από όσα θα μπορούσαν να συμβούν, δεν είναι όμως και το καλύτερο δυνατόν για τη διαμόρφωση μεγαλύτερης θεσμικής ισορροπίας στο πολίτευμα.

ΘΕΣΜΙΚΗ ΙΣΟΡΡΟΠΙΑ

Μια «μέση λύση», η οποία θα συνέβαλλε στη μεγαλύτερη εξισορρόπηση των συντεταγμένων θεσμών και οργάνων της Πολιτείας και τη βελτίωση της ποιότητας της δημοκρατίας, θα μπορούσε ίσως να αναζητηθεί προς την κατεύθυνση, αφενός, της μερικής ενίσχυσης των ρυθμιστικών αρμοδιοτήτων του Προέδρου της Δημοκρατίας και, αφετέρου, της υιοθέτησης ενός «μικτού» συστήματος εκλογής του.
Ειδικότερα, δεν θα μειωνόταν η αποτελεσματικότητα της διακυβέρνησης, εάν αναγνωριζόταν στον Πρόεδρο της Δημοκρατίας η δυνατότητα να συγκαλεί με δική του πρωτοβουλία διάσκεψη των αρχηγών των κομμάτων σε περίπτωση σοβαρής εθνικής κρίσης ή διακύβευσης κρίσιμων εθνικών συμφερόντων. Ούτε θα ήταν υπερβολή να δοθεί σε αυτόν η δυνατότητα να απευθύνει, σε εξαιρετικές περιπτώσεις, διάγγελμα προς τον λαό μετά από γνώμη (απλή, όχι σύμφωνη) του Πρωθυπουργού [5].
Εξάλλου, ως προς τη διαδικασία της εκλογής του, δεν θα αλλοίωνε τη μορφή του πολιτεύματος η πρόβλεψη ότι, εάν δεν κατάφερνε η εκάστοτε θητεύουσα Βουλή να εκλέξει Πρόεδρο με την αυξημένη πλειοψηφία των 3/5 του όλου αριθμού των βουλευτών, τότε και μόνο τότε θα μπορούσε αυτός να εκλέγεται απευθείας από το εκλογικό σώμα, δίχως να διαλύεται η Βουλή και να προκηρύσσονται γενικές εκλογές.

Η «ΜΕΣΗ ΛΥΣΗ»

Συμπεραίνεται, λοιπόν, ότι οι συνθήκες έχουν ωριμάσει ώστε κατά την επόμενη συνταγματική αναθεώρηση να υπάρξει σχετική διόρθωση ως προς τον καθορισμό των ρυθμιστικών αρμοδιοτήτων του αρχηγού του Κράτους, αλλά και τον τρόπο εκλογής του. Ειδικότερα, παρέχεται η ευκαιρία διαμόρφωσης μιας «μέσης λύσης» μεταξύ του συστήματος των «υπερεξουσιών» (Σύνταγμα 1975) και αυτού της «αδειανής καρέκλας» (Σύνταγμα 1986) επιφέροντας μεγαλύτερη θεσμική ισορροπία στη λειτουργία του πολιτεύματος (και δίχως να μεταβάλλεται η φυσιογνωμία του συστήματος της προεδρευόμενης κοινοβουλευτικής δημοκρατίας προς αμιγώς «προεδρικές» κατευθύνσεις και επιλογές).
Καταρχάς, ως προς την εκλογή του Προέδρου της Δημοκρατίας, όπως αυτή προβλέπεται στο άρθρο 32 του Συντάγματος, θα μπορούσε να υιοθετηθεί μια λιγότερο περίπλοκη διαδικασία από αυτή που ορίζεται στην παράγραφο 4 του ως άνω άρθρου, ούτως ώστε να αποφεύγεται αφενός μεν η διάλυση της Βουλής – που αποτελεί μια μάλλον ακραία επιλογή – αφετέρου δε η εκλογή του Προέδρου της Δημοκρατίας από την εκάστοτε θητεύουσα Βουλή – που αποτελεί εξίσου ακραία λύση. Μια ενδιάμεση λύση, η οποία αντιστοιχεί και στον ρυθμιστικό ρόλο του Προέδρου της Δημοκρατίας ως εγγυητή της εξισορρόπησης των εξουσιών της Πολιτείας, θα ήταν η πρόβλεψη για την άμεση εκλογή του από το εκλογικό σώμα, αν αποβεί άκαρπη και η τρίτη ψηφοφορία.

Οπότε, η σχετική διάταξη του άρθρου 32 παράγραφος 4 του Συντάγματος θα μπορούσε να προσλάβει την ακόλουθη μορφή: «Αν δεν επιτευχθεί ούτε και στην τρίτη ψηφοφορία η αυξημένη αυτή πλειοψηφία, προκηρύσσονται εκλογές για την ανάδειξη του Προέδρου της Δημοκρατίας από το ίδιο το εκλογικό σώμα. Νόμος ορίζει τα σχετικά με την άμεση εκλογή του Προέδρου της Δημοκρατίας».
Εξάλλου, η μερική, έστω, ενίσχυση των ρυθμιστικών αρμοδιοτήτων του Προέδρου της Δημοκρατίας, «ώστε η (μία) εξουσία να αναχαιτίζει την (άλλη) εξουσία», κατά τη σχετική απόφανση του Μοντεσκιέ, μπορεί να περιλαμβάνει τη δυνατότητα αφενός μεν να συγκαλεί διάσκεψη των αρχηγών των κομμάτων υπό την προεδρία του για την αντιμετώπιση σοβαρών θεμάτων εθνικής σημασίας [6], αφετέρου δε να απευθύνει προς τον Λαό διάγγελμα και δίχως την προϋπόθεση της σύμφωνης γνώμης της Κυβέρνησης [7].

Με τον τρόπο αυτό εκτιμάται ότι το πολίτευμα θα αποκτήσει τα αναγκαία θεσμικά αντίβαρα όσον αφορά στον προεδρικό θεσμό, κάτι που αναμένεται ότι θα ενισχύσει την ποιότητα της δημοκρατίας χωρίς να μειώνει την αποτελεσματικότητα και τη λειτουργικότητά της. Κοντολογίς, η προτεινόμενη «μέση λύση» αποκαθιστά τον ρυθμιστικό χαρακτήρα του προεδρικού θεσμού σε υψηλότερο επίπεδο από τη «λύση Παπανδρέου» αν και σε χαμηλότερο επίπεδο από τη «λύση Καραμανλή». Ίσως είναι όμως, το καταλληλότερο επίπεδο που προσιδιάζει στο σύστημα της προεδρευόμενης κοινοβουλευτικής δημοκρατίας που διαμορφώθηκε με το Σύνταγμα του 1975 και με βάση την πολιτική και ιστορική εμπειρία που αποκτήθηκε έκτοτε στο πλαίσιο λειτουργίας της Γ΄ Ελληνικής Δημοκρατίας.

Χωρίς να χρειάζεται, λοιπόν, ριζική αλλαγή του πολιτεύματος προς την «προεδρική» δημοκρατία, η μερική τροποποίηση και αναρρύθμισή του για τη διασφάλιση μεγαλύτερης θεσμικής ισορροπίας στο σύστημα διακυβέρνησης της χώρας, θα ισοδυναμούσε με μια ουσιαστική «επανεκκίνησή» του. Κάτι το αναγκαίο, ίσως, καθώς πλησιάζουμε τη δισεκατονταετηρίδα από την Επανάσταση του ’21.

ΠΑΡΑΠΟΜΠΕΣ:

[1] Κατά το άρθρο 30 παρ. 1 του Συντάγματος, «Ο Πρόεδρος της Δημοκρατίας είναι ρυθμιστής του Πολιτεύματος».
[2] Κατά το άρθρο 38 παρ. 2 του Συντάγματος, «Πρωθυπουργός διορίζεται ο αρχηγός του κόμματος το οποίο διαθέτει στη Βουλή την απόλυτη πλειοψηφία των εδρών».
[3] Κατά το άρθρο 37 παρ. 1 του Συντάγματος, «Ο Πρόεδρος της Δημοκρατίας διορίζει τον Πρωθυπουργό και, με πρότασή του, διορίζει και παύει τα λοιπά μέλη της Κυβέρνησης και τους Υφυπουργούς».
[4] «Το παν θα χανόταν», έγραφε στο Πνεύμα των Νόμων ο Μοντεσκιέ, «εάν η νομοθετική, η εκτελεστική και η δικαστική εξουσία συγκεντρωνόταν σε λίγα χέρια». Είναι τότε η στιγμή που ο «αρχηγισμός» ή «βοναπαρτισμός» υπονομεύει τη δημοκρατία.
[5] Φυσικά, θα πρέπει να διατηρηθεί και να διαφυλαχθεί ως κόρη οφθαλμού η αρμοδιότητα που ήδη διαθέτει ο Πρόεδρος της Δημοκρατίας, κατά το άρθρο 42 παρ. 1 του Συντάγματος, «να αναπέμψει στη Βουλή νομοσχέδιο που έχει ψηφιστεί από αυτή, εκθέτοντας και τους λόγους της αναπομπής». Μολονότι ουδέποτε έχει, έως τώρα, αυτή η αρμοδιότητα ασκηθεί, συνιστά μια μορφή θεσμικού αντίβαρου έσχατης καταφυγής, η ύπαρξη του οποίου δεν είναι περιττή.
[6] Η σχετική συνταγματική διάταξη στο άρθρο 39 του Συντάγματος, το οποίο προέβλεπε τη λειτουργία Συμβουλίου της Δημοκρατίας, θα μπορούσε να έχει ως ακολούθως: «Σε περίπτωση σοβαρής εθνικής κρίσης, ο Πρόεδρος της Δημοκρατίας συγκαλεί υπό την προεδρία του τη Διάσκεψη των Αρχηγών των κομμάτων που εκπροσωπούνται στη Βουλή».
[7] Έτσι, η συναφής συνταγματική διάταξη του άρθρου 44 παρ. 3 θα μπορούσε να αναδιατυπωθεί ως εξής: «Ο Πρόεδρος της Δημοκρατίας σε εντελώς εξαιρετικές περιστάσεις μπορεί να απευθύνει προς τον Λαό διαγγέλματα μετά από γνώμη του Πρωθυπουργού, τα οποία προσυπογράφονται από αυτόν και δημοσιεύονται στην Εφημερίδα της Κυβέρνησης».

Copyright © 2002-2012 by the Council on Foreign Relations, Inc.
All rights reserved.

Μπορείτε να ακολουθείτε το «Foreign Affairs, The Hellenic Edition» στο TWITTER στη διεύθυνση www.twitter.com/foreigngr αλλά και στο FACEBOOK, στη διεύθυνση www.facebook.com/ForeignAffairs.gr