Η παγίδα των κυρώσεων

Καθώς οι διαπραγματεύσεις για το πυρηνικό πρόγραμμα του Ιράν επαναλαμβάνονται στην Γενεύη [1] αυτή την εβδομάδα, οι παρατηρητές και οι φορείς χάραξης πολιτικής είναι ξεκάθαρα διχασμένοι σχετικά με το ρόλο των οικονομικών κυρώσεων. Όσοι θέλουν να δώσουν μια ευκαιρία στις διαπραγματεύσεις, συμπεριλαμβανομένου του προέδρου των ΗΠΑ, Μπαράκ Ομπάμα και του υπουργού Εξωτερικών, Τζον Κέρι, πιστεύουν ότι οι Ηνωμένες Πολιτείες και οι σύμμαχοί τους θα πρέπει να είναι πρόθυμοι να ελαφρύνουν τις κυρώσεις με αντάλλαγμα την συνεργασία τού Ιράν. Εκείνοι που παραμένουν καχύποπτοι για τις προθέσεις τού Ιράν, συμπεριλαμβανομένων πολλών στο Κογκρέσο, υποστηρίζουν ότι οι Ηνωμένες Πολιτείες θα πρέπει να διπλασιάσουν τις κυρώσεις για να αναγκάσουν το Ιράν να συμμορφωθεί με τις απαιτήσεις τους.

Η ιστορία δείχνει ότι από την στιγμή που επιβάλλονται, η υπόσχεση άρσης των κυρώσεων συχνά προσφέρει περισσότερη μόχλευση από όση οι προσπάθειες για να κρατηθούν σε ισχύ. Δεν υπάρχει καμία αμφιβολία ότι το κόστος των οικονομικών κυρώσεων συνέβαλε στην πρόσφατη επίθεση γοητείας τού νέου Ιρανού προέδρου, Χασάν Ρουχανί. Ωστόσο, οι κυρώσεις δεν ήταν ο μόνος λόγος για τον οποίο ήρθε στο τραπέζι των συνομιλιών: Το παράθυρο για τις διαπραγματεύσεις άνοιξε μόνο αφότου ο Μαχμούντ Αχμαντινετζάντ, ένας πρόεδρος τον οποίον ο ανώτατος ηγέτης τού Ιράν, Αγιατολάχ Αλί Χαμενεΐ, δεν εμπιστευόταν πλέον, αντικαταστάθηκε από κάποιον τον οποίον εμπιστεύεται - τουλάχιστον για την ώρα. Η εσωτερική πολιτική στο Ιράν και τις Ηνωμένες Πολιτείες θα καθορίσει το κατά πόσον αυτό το παράθυρο θα παραμείνει ανοικτό ή θα κλείσει απότομα για μια ακόμη φορά. Για να κρατηθεί ανοιχτό, ο Ρουχανί θα πρέπει να δείξει στο εγχώριο κοινό του ότι μπορεί να κερδίσει κάποια ελάφρυνση. Και στις Ηνωμένες Πολιτείες, το Κογκρέσο θα πρέπει να δώσει στον Ομπάμα επαρκή ευελιξία να χειριστεί τις κυρώσεις ως το διαπραγματευτικό χαρτί που όντως είναι.

ΔΥΣΚΟΛΗ ΕΠΙΤΥΧΙΑ

Σε όλη την ιστορία, οι κυρώσεις σπάνια έκαναν χώρες να συνθηκολογήσουν οριστικά. Συνάδελφοι από το Peterson Institute for International Economics και εγώ, αναλύσαμε 204 περιπτώσεις επιβολής κυρώσεων στον εικοστό αιώνα [2] (όλες τις υποθέσεις που μπορέσαμε να προσδιορίσουμε). Βρήκαμε ότι πέτυχαν μέρος των στόχων τους, περίπου στο ένα τρίτο του χρόνου. Πράγματι, τα περισσότερα από τα επιτυχημένα παραδείγματα περιέχουν συμβιβασμό και τμηματικά επιτεύγματα. Μόνο σε 12 περιπτώσεις οι κυρώσεις οδήγησαν άμεσα στην επιτυχία των επιδιωκόμενων αποτελεσμάτων.

Συνολικά, καταλήξαμε στο συμπέρασμα ότι οι κυρώσεις είναι πιο πιθανό να είναι αποτελεσματικές όταν οι στόχοι αυτών που τις επιβάλλουν είναι σχετικά ήπιοι, η στοχευμένη κυβέρνηση είναι τουλάχιστον κάπως δημοκρατική, οι σχέσεις μεταξύ των κυρώσεων και των στοχευμένων κυβερνήσεων ήταν φιλικές και όχι εχθρικές πριν από την επιβολή κυρώσεων, και το οικονομική κόστος που επιβάλλεται στην χώρα-στόχο είναι ανάλογο με τον στόχο που επιδιώκεται. Τέλος, όταν οι κυρώσεις επιβάλλονται με φιλόδοξους στόχους, η επιτυχία εξαρτάτο από την διεθνή συνεργασία συμμάχων ή διεθνών οργανισμών.

Δυστυχώς για την Ουάσιγκτον, η περίπτωση του Ιράν δεν πληροί τις τρεις πρώτες προϋποθέσεις. Ο στόχος, η αναστολή τού πυρηνικού προγράμματος του Ιράν, αφορά σε ένα κεντρικό ζήτημα εθνικής ασφάλειας για την Τεχεράνη. Επιπλέον, το Ιράν είναι μόνο κατ’ όνομα δημοκρατικό. Οι Ιρανοί ψηφίζουν - αλλά μόνο τούς υποψηφίους που εγκρίνουν ο ανώτατος ηγέτης και το Συμβούλιο των Φρουρών. Τέλος, οι σχέσεις μεταξύ τού Ιράν και των Ηνωμένων Πολιτειών, και όλο και περισσότερο οι σχέσεις μεταξύ τού Ιράν και ενός μεγάλου μέρους του υπόλοιπου κόσμου είναι εχθρικές.

Εξισορροπητικός απέναντι σε αυτά, όμως, είναι ο ασυνήθιστα υψηλός βαθμός διεθνούς συνεργασίας που οι Ηνωμένες Πολιτείες έχουν συμπήξει για να επιβάλλουν τις οικονομικές κυρώσεις. Μια έκθεση της Υπηρεσίας Έρευνας του Κογκρέσου [3] εκτιμά ότι οι κυρώσεις έχουν μειώσει κατά το ήμισυ τις ιρανικές εξαγωγές πετρελαίου, που κάποτε αντιπροσώπευαν περί το 80% των εξαγωγών τής χώρας, το 50% των εσόδων τής κυβέρνησης, και το 20% τής οικονομίας. Με συντηρητικές εκτιμήσεις μας, [4], οι κυρώσεις στο Ιράν κοστίζουν τουλάχιστον 5,5% του ΑΕΠ του, αφότου το μποϊκοτάζ πετρελαίου τέθηκε σε πλήρη εφαρμογή από την ΕΕ. Αυτό είναι ένα υψηλότερο τίμημα από τις 204 υποθέσεις που εξετάσαμε εκτός 28 περιπτώσεων. Το κόστος τους είναι, επίσης, περίπου ίσο με το μέσο κόστος σε στοχευμένες χώρες σε περιπτώσεις όπου οι στόχοι ήταν πολύ φιλόδοξοι και οι κυρώσεις συνέβαλαν σε θετικά αποτελέσματα, όπως, για παράδειγμα, οι εκτεταμένες κυρώσεις τού ΟΗΕ κατά της πρώην Γιουγκοσλαβίας που οδήγησαν στην υπογραφή τής Ειρηνευτικής Συμφωνίας τού Ντέιτον και στο τέλος τού πολέμου τής Βοσνίας την δεκαετία τού 1990.

Το υψηλό οικονομικό κόστος, όμως, δεν αποτελεί εγγύηση για πολιτικά αποτελέσματα. Το κόστος των κυρώσεων για το Ιράκ στην δεκαετία τού 1990 ήταν δέκα φορές υψηλότερο από όσο για το Ιράν σήμερα, αλλά αυτό το καθεστώς κυρώσεων ήταν ανεπαρκές για να αναγκάσει τον Σαντάμ να φύγει από την εξουσία, όπως κάποιοι είχαν ελπίσει, ή να τον εξαναγκάσει να συνεργαστεί στην προσπάθεια (υπό την ηγεσία τού ΟΗΕ) να βρεθούν και να καταστραφούν τα όπλα μαζικής καταστροφής τού Ιράκ. Επιπλέον, οι σοβαρές ανθρωπιστικές επιπτώσεις των κυρώσεων, οι οποίες τότε ήταν οι πιο ολοκληρωμένες παγκοσμίως από ποτέ, διάβρωσαν την πολιτική στήριξη για σκληρή προσέγγιση και έτσι υπονόμευσαν την ικανότητα των Ηνωμένων Εθνών να τις εφαρμόσει.

Η αντίδραση κατά των κυρώσεων στο Ιράκ οδήγησε τα Ηνωμένα Έθνη, τις Ηνωμένες Πολιτείες και την Ευρωπαϊκή Ένωση να στρέψουν την προσοχή τους προς πιο στενά προσδιορισμένες κυρώσεις, όπως το εμπάργκο όπλων, οι ταξιδιωτικές απαγορεύσεις και το πάγωμα περιουσιακών στοιχείων, των οποίων στόχος ήταν οι αξιωματούχοι και όχι οι απλοί πολίτες. Αυτό το είδος των κυρώσεων, όπως δείχνει ένας μεγάλος αριθμός στοιχείων, είναι πιο αποτελεσματικό ως σήμα κατά την διάρκεια μετέπειτα διαπραγματεύσεων, παρά ως ένα μέσο εξαναγκασμού σημαντικών αλλαγών συμπεριφοράς. Μερικές φορές, βέβαια, οι στόχοι αυτών που επιβάλλουν τις κυρώσεις είναι φιλόδοξοι και απαιτούν ακριβώς μια τέτοια αλλαγή. Σε αυτές τις περιπτώσεις, οι χώρες που επιβάλλουν τις κυρώσεις αισθάνονται ότι πρέπει να αυξήσουν την πίεση, όπως στο Ιράν. Και τότε, θα πρέπει να επιτύχουν μια λεπτή ισορροπία μεταξύ των κυρώσεων που παίρνουν για να προσελκύσουν την προσοχή τού στόχου και εκείνων που είναι τόσο επιβλαβείς για τους απλούς πολίτες ώστε γίνονται μη βιώσιμες.

ΚΑΙΡΟΣ ΓΙΑ ΣΥΝΟΜΙΛΙΕΣ

Εκείνοι στην Ουάσιγκτον που πιέζουν για αυστηρότερες κυρώσεις δουλεύουν ενάντια στις πρόσφατες τάσεις. Θέλουν να κόψουν τις ιρανικές ενεργειακές εξαγωγές και ως εκ τούτου να γονατίσουν την οικονομία τού Ιράν. Οι απλοί Ιρανοί πολίτες δεν θα μπορούσαν να μείνουν αλώβητοι. Και η ιρανική κυβέρνηση ήδη προσπαθεί να οικοδομήσει μια διεθνή ανθρωπιστική ανησυχία δημοσιοποιώντας τον αντίκτυπο των κυρώσεων στις τιμές των τροφίμων και στην πρόσβαση στα φάρμακα. Όπως και στο Ιράκ, οι εικόνες πεινασμένων παιδιών και αρρώστων ένα βήμα πριν τον θάνατο, θα υπονομεύσουν την πολιτική στήριξη στην επιβολή των κυρώσεων, θα διαβρώσουν την εφαρμογή τους και θα αυξήσουν την πίεση για την άρση τους.

Ένα σχετικό πρόβλημα είναι ότι οι αμερικανικές κυρώσεις καλύπτουν ήδη όλες τις εμπορικές και οικονομικές συναλλαγές (με εξαίρεση τα ανθρωπιστικά προϊόντα). Με άλλα λόγια, οι Αμερικανοί πολιτικοί μπορούν να ασκήσουν μεγαλύτερη πίεση στο Ιράν μόνο με το να υποχρεώσουν κι άλλους να απαντήσουν στο δίλημμα είτε να παραιτηθούν από μπίζνες με το το Ιράν είτε να διακινδυνεύσουν να χάσουν την πρόσβασή τους στην χρηματοοικονομική αγορά των ΗΠΑ. Εάν το Κογκρέσο συνεχίσει να πιέζει για επιβολή κυρώσεων εναντίον συμμάχων και άλλων που εξακολουθούν να εισάγουν πετρέλαιο από το Ιράν, όπως αυτή την στιγμή επιτρέπεται να γίνεται σύμφωνα με τα ψηφίσματα του Συμβουλίου Ασφαλείας του ΟΗΕ, θα μπορούσε να κάνει την Ευρωπαϊκή Ένωση και άλλους απλά σταματήσουν να συνεργάζονται.

Προς το παρόν, όσοι εξακολουθούν να αντιτίθενται σε μια λύση μέσω διαπραγματεύσεων, υποστηρίζουν ότι οι συνομιλίες θα επιτρέψουν στο Ιράν να «αγοράσει» χρόνο και να συνεχίσει να αναπτύσσει το πυρηνικό του πρόγραμμα. Αλλά, η εναλλακτική λύση τους, οι περισσότερες κυρώσεις, επίσης θα χρειαστεί χρόνο για να λειτουργήσει. Και με τις συνομιλίες να κινούνται προς τα εμπρός, το να προσπαθούν να χρησιμοποιήσουν τις κυρώσεις για να γονατίσουν το Ιράν θα αυξήσει απλώς τις πιθανότητες ο κόσμος να καταλήξει στο ότι θα πρέπει να ανεχθεί ένα πυρηνικό Ιράν. Οι διαπραγματεύσεις με το Ιράν δεν θα είναι εύκολες, και ένας αποδεκτός συμβιβασμός μπορεί να μην φαίνεται στον ορίζοντα. Όμως, η δυνατότητα ελάφρυνσης των κυρώσεων πρέπει να είναι πάνω στο τραπέζι για να υπάρχει κάποια πιθανότητα επιτυχίας. Η δράση τού Κογκρέσου ώστε να μην έχει ο πρόεδρος αυτήν την επιλογή ή για να επισωρεύσει περισσότερες κυρώσεις, κατά πάσα πιθανότητα θα κάνει το ιρανικό καθεστώς να αισθάνεται πιο απειλούμενο και περισσότερο πεπεισμένο ότι ένα πυρηνικό όπλο είναι απαραίτητο για την ασφάλειά του. Οι τρέχουσες κυρώσεις εναντίον τού Ιράν βοήθησαν να ανοίξει το παράθυρο για μια διπλωματική διευθέτηση. Το ερώτημα τώρα είναι αν οι Ηνωμένες Πολιτείες και οι σύμμαχοί τους θα ανοίξουν το παράθυρο περισσότερο ή θα το κλείσουν δυνατά χτυπώντας και τα δάχτυλά τους.

Copyright © 2002-2012 by the Council on Foreign Relations, Inc.
All rights reserved.

Στα αγγλικά: http://www.foreignaffairs.com/articles/140239/kimberly-ann-elliott/smoot...

Συνδέσεις:
[1] http://www.huffingtonpost.com/2013/11/03/iran-nuclear-negotiations_n_420...
[2] http://www.amazon.com/Economic-Sanctions-Reconsidered-Clyde-Hufbauer/dp/...
[3] http://www.fas.org/sgp/crs/mideast/RS20871.pdf
[4] https://www.google.com/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=1&ved=0CCw...

Μπορείτε να ακολουθείτε το «Foreign Affairs, The Hellenic Edition» στο TWITTER στη διεύθυνση www.twitter.com/foreigngr αλλά και στο FACEBOOK, στη διεύθυνση www.facebook.com/ForeignAffairs.gr