Διαδικασία πριν την πολιτική

Με τους Ρεπουμπλικάνους να ελέγχουν και τα δύο σώματα του Κογκρέσου, οι ειδήμονες είναι απασχολημένοι να αναρωτιούνται τι θα επακολουθήσει, ιδιαίτερα σε θέματα φόρων και δαπανών. Οι Αμερικανοί πολίτες, εν τω μεταξύ, αναρωτιούνται τι είναι έστω και δυνατόν να συμβεί. Σύμφωνα με μια δημοσκόπηση από την Washington Post και το ABC που διεξήχθη τον Σεπτέμβριο, το δεύτερο σε σπουδαιότητα θέμα στο μυαλό των ψηφοφόρων κατά τις εκλογές ήταν «ο τρόπος που λειτουργούν τα πράγματα στην Ουάσιγκτον». Έδιναν έμφαση σε τούτο: Η αλλαγή των κανόνων του πολιτικού παιχνιδιού, όχι μόνο των ηγετών που παίζουν σε αυτό, μπορεί να είναι το κλειδί για την επίλυση των δημοσιονομικών προβλημάτων τής χώρας.

Η πρόκληση είναι σαφής. Απόντων αλλαγών στην πολιτική, οι συνεχείς αυξήσεις των ομοσπονδιακών δαπανών, ιδίως των δαπανών για τους συνταξιούχους, θα βουλιάξουν την Ουάσιγκτον σε επικίνδυνα επίπεδα χρέους. Όμως, οι αλλαγές που απαιτούνται για την αποτροπή αυτού του αποτελέσματος είναι σημαντικές. Σύμφωνα με τους οικονομολόγους Alan Auerbach, του Πανεπιστημίου τής Καλιφόρνιας, και του William Gale από το Brookings Institution, το να κρατηθεί απλώς ο ομοσπονδιακός λόγος τού χρέους προς το ΑΕΠ στα σημερινά του επίπεδα κατά τα επόμενα 75 χρόνια, θα απαιτήσει έναν συνδυασμό φορολογικών αυξήσεων και περικοπών δαπανών ύψους περίπου 3,5% επί του ΑΕΠ σε ετήσια βάση, ή περισσότερο από 500 δισ. δολάρια στα σημερινά επίπεδα.

Το πόσο ξεκάθαρο είναι το πρόβλημα συνοδεύεται από μια επίσης εμφανή δυσκολία επίλυσής του. Για κάποιο χρονικό διάστημα οι συζητήσεις μεταξύ ειδικών επί της πολιτικής και αιρετών αξιωματούχων υπήρξαν η βάση τής δημόσιας συζήτησης, και δεν υπάρχει λόγος να πιστεύουμε ότι οι συζητήσεις αυτές από μόνες τους μπορούν να επηρεάσουν την ευρύτερη εικόνα. Φυσικά, όπως παρατήρησε ο εκλιπών οικονομολόγος Herbert Stein, «Αν κάτι δεν μπορεί να συνεχιστεί για πάντα, θα σταματήσει». Αλλά αν αφεθεί ανεξέλεγκτη, η δημοσιονομική ανισορροπία θα μπορούσε να «σταματήσει» με επιβλαβείς τρόπους, δημιουργώντας τιμωρητικά υψηλότερες φορολογικές επιβαρύνσεις, διαταράσσοντας τις δαπάνες για την Κοινωνική Ασφάλιση και την ιατροφαρμακευτική περίθαλψη, και διαλύοντας άλλα κυβερνητικά προγράμματα.

Το να αποφευχθεί μια τέτοια μοίρα απαιτεί από τους νομοθέτες να επανεξετάσουν όχι μόνο την πολιτική, αλλά επίσης και την διαδικασία. Ριζικές αλλαγές στις ομοσπονδιακές δαπάνες έχουν κάνει την διαδικασία τού προϋπολογισμού επικίνδυνα παρωχημένη. Ιστορικά, το δημόσιο χρέος παρακολουθούσε τον πόλεμο και την ειρήνη -η Ουάσιγκτον δανειζόταν σε μεγάλο βαθμό κατά την διάρκεια συγκρούσεων και τα επέστρεφε πίσω εν καιρώ ειρήνης. Άλλες δαπάνες ήταν επίσης αυτο-ρυθμιζόμενες: Το Κογκρέσο μπορούσε να αυξήσει γρήγορα τους φόρους ή να μειώσει τις δαπάνες ώστε να αποφύγει μακροπρόθεσμες ανισορροπίες. Τις τελευταίες δεκαετίες, ωστόσο, οι διακριτές δαπάνες, οι οποίες υποβάλλονται σε τακτική επανεξέταση, έχουν μειωθεί σε σημασία σε σχέση με τις λεγόμενες υποχρεωτικές ή δικαιωματικές δαπάνες, οι οποίες υπόκεινται σε λιγότερους ελέγχους. Αυτό το είδος των δαπανών έκανε τα ελλείμματα του προϋπολογισμού να φαίνονται μικρά όταν τα δικαιωματικά προγράμματα, όπως της ιατροφαρμακευτικής περίθαλψης (Medicare) και της κοινωνικής ασφάλισης (Social Security), ήταν πλεονασματικά. Τώρα που οι γηράσκοντες Αμερικανοί αρχίζουν να τραβούν χρήματα, όμως, τα προγράμματα αυτά έχουν αποκτήσει μεγάλα ελλείμματα.

Η διαφαινόμενη δημοσιονομική κρίση δεν έχει περάσει απαρατήρητη, φυσικά. Ένας χορός οικονομολόγων που προειδοποιούν για μαζικές μη χρηματοδοτούμενες υποχρεώσεις –αξίας δεκάδων τρισεκατομμυρίων δολαρίων μόνο στην Κοινωνική Ασφάλιση και την Medicare- έχει ωθήσει διάφορες μεταρρυθμιστικές προτάσεις, όπως είναι η εισαγωγή προσωπικών λογαριασμών στην κοινωνική ασφάλιση και η μείωση των επιδοτήσεων στην Medicare για τους πιο εύπορους συνταξιούχους. Αλλά το τελευταίο σημαντικό επίτευγμα σε αυτό το μέτωπο -μια δέσμη μεταρρυθμίσεων για την κοινωνική ασφάλιση που αυξάνει τα έσοδα από τους φόρους μισθωτών υπηρεσιών και αυξάνει την ηλικία στην οποία τα οφέλη φτάνουν στην κορύφωσή τους- ήρθε το 1983. Επιπλέον, αυτές οι μεταρρυθμίσεις ήταν περιστασιακές, δεδομένου ότι ανταποκρίθηκαν σε μια επικείμενη κρίση ταμειακών ροών και θεσπίστηκαν εξαιρετικά αργά (η αύξηση της ηλικίας συνταξιοδότησης δεν θα είναι σε πλήρη ισχύ μέχρι το 2027, πολύ καιρό αφότου οι νεαροί υπέρμαχοι της μεταρρύθμισης στην Εθνική Επιτροπή για την Μεταρρύθμιση της Κοινωνικής Ασφάλισης θα έχουν συνταξιοδοτηθεί). Στα χρόνια έκτοτε έχει καταγραφεί μια σειρά από αποτυχίες. Οι προεδρικές διοικήσεις των Μπιλ Κλίντον και Τζορτζ Μπους προσπάθησαν κάποιους συμβιβασμούς για να στηρίξουν την Κοινωνική Ασφάλιση. Και οι μη χρηματοδοτούμενες υποχρεώσεις -μελλοντικές χρηματοοικονομικές υποχρεώσεις που η Ουάσιγκτον δεν έχει βρει τον τρόπο να πληρώσει- για νέες δαπάνες αυξήθηκαν κατά την διάρκεια τόσο της διοίκησης Μπους όσο και του Ομπάμα.

Η ανάγκη και η πίεση για δράση παραμένουν. Η ανάγκη αντικατοπτρίζει την βασική αριθμητική ανισορροπία μεταξύ των εσόδων και των δαπανών, η οποία απαιτεί διόρθωση. Η πίεση αντανακλά μια πολιτική ανησυχία για το παρόν, για το μέλλον, καθώς και για τα ίδια τα προγράμματα. Τώρα, οι νομοθέτες αγωνίζονται να χρηματοδοτήσουν τις διακριτές δαπάνες για προτεραιότητες όπως η άμυνα, η εκπαίδευση, οι υποδομές, καθώς και η επιστημονική έρευνα. Και στο μέλλον, η δημοσιονομική ανισορροπία θα μειώσει δραματικά τα οφέλη και θα αυξήσει την φορολογική επιβάρυνση για τις επόμενες γενιές. Η στήριξη σε γρήγορες λύσεις θα μπορούσε να βλάψει κρίσιμα προγράμματα, θέτοντας σε κίνδυνο την ποιότητα των παροχών που λαμβάνουν οι ηλικιωμένοι Αμερικανοί.

Υπάρχει ένας άλλος τρόπος, όμως: Το Κογκρέσο θα μπορούσε να αναδιαρθρώσει την διαδικασία τού προϋπολογισμού πριν προσπαθήσει να εξισορροπήσει τον προϋπολογισμό. Αν και η εστίαση στους κανόνες θα καθυστερήσει τις αλλαγές στην πολιτική, θα μπορούσε να προσφέρει την καλύτερη ελπίδα για μεταρρύθμιση των ομοσπονδιακών δαπανών με στόχο την μείωση του μακροπρόθεσμου χρέους και την διασφάλιση των προγραμμάτων κοινωνικής ασφάλισης. Η νέα προσέγγιση θα δώσει έμφαση σε τρία στάδια: Την ενασχόληση με τα δεδομένα, την συζήτηση για τις πολιτικές, και την δημοσιονομική πειθαρχία.

Το πρώτο βήμα θα είναι να παρασχεθεί καλύτερη πληροφόρηση για να διευκολυνθεί η συζήτηση μεταξύ των δημόσιων και των εκλεγμένων αξιωματούχων σχετικά με το πώς να αντιμετωπιστούν τα μακροπρόθεσμα προβλήματα στον προϋπολογισμό. Προς το παρόν, το Γραφείο Διαχείρισης και Προϋπολογισμού τού Λευκού Οίκου, η Μεικτή Επιτροπή για την Φορολογία, καθώς και το Γραφείο Προϋπολογισμού τού Κογκρέσου παρέχουν λεπτομερείς πληροφορίες για τα έσοδα και τις δαπάνες κατά περιόδους πέντε ή δέκα ετών. Τα μακροπρόθεσμα μέτρα δεν είναι τυποποιημένα, καθιστώντας δύσκολη την ανάλυση. Το Κογκρέσο και ο πρόεδρος θα πρέπει, συνεπώς, να προνοήσουν για έναν τυποποιημένο ορισμό των μη χρηματοδοτούμενων υποχρεώσεων της κυβέρνησης σε μακροπρόθεσμη βάση. Οι πληροφορίες αυτές θα δείξουν τις ετήσιες μεταβολές των υποχρεώσεων και θα χαρτογραφήσουν μια πιο σαφή πορεία προς την επίτευξη μακροπρόθεσμης δημοσιονομικής ισορροπίας.

Το δεύτερο βήμα θα είναι να τροποποιηθεί η διαδικασία τού προϋπολογισμού ώστε να απαιτείται συζήτηση για τις πολιτικές που επιδεινώνουν ή βελτιώνουν την δημοσιονομική κατάσταση των ΗΠΑ σε μακροπρόθεσμη βάση. Το Γραφείο Προϋπολογισμού τού Κογκρέσου θα πρέπει να επιφορτιστεί με την διατήρηση ενός τρέχοντος υπολογισμού των συνολικών μη χρηματοδοτούμενων υποχρεώσεων της αμερικανικής κυβέρνησης και να ενημερώνει το Κογκρέσο για το πώς θα αλλάξουν τον υπολογισμό αυτό οι οποιεσδήποτε σημαντικές νομοθετικές προτάσεις. Και κάθε νομοσχέδιο που αυξάνει τις μη χρηματοδοτούμενες υποχρεώσεις δεν θα υλοποιείται χωρίς την επιβολή νέων φόρων ή περικοπές δαπανών που θα αντισταθμίζουν το κόστος του. Ένα ακόμα καλύτερο βήμα θα είναι να απαιτείται μια τέτοια ενέργεια για κάθε αλλαγή στις συσσωρευμένες υποχρεώσεις. Μια άλλη πιθανή μεταρρύθμιση θα πρέπει να είναι οι fast-track προτάσεις που μειώνουν τις μη χρηματοδοτούμενες υποχρεώσεις τής κυβέρνησης μακροπρόθεσμα.

Το τρίτο βήμα θα είναι η σταδιακή καθιέρωση της δημοσιονομικής πειθαρχίας με την επιβολή περιορισμών σχετικά με την μακροπρόθεσμη δημοσιονομική ανισορροπία. Ο γενικός στόχος τής μεταρρύθμισης της διαδικασίας τού προϋπολογισμού θα πρέπει να είναι να ενθαρρύνει τις προτάσεις που κάνουν τους φόρους και τις δαπάνες να συνάδουν με τους στόχους τού προϋπολογισμού. Για να ασκηθεί πειθαρχία, ο προϋπολογισμός θα πρέπει να έχει όρια που να εφαρμόζονται στις υποχρεωτικές όπως και στις επιλεκτικές δαπάνες. Επί του παρόντος, η Κοινωνική Ασφάλιση και η Medicaid απαλλάσσονται από όρια, και οι περικοπές στην Medicare περιορίζονται σε εκείνους που μειώνουν τις πληρωμές τους προς τους παρόχους υγειονομικής περίθαλψης. Ένα αναθεωρημένο σύστημα θα θέσει όλα τα προγράμματα στο τραπέζι, αλλά θα επικεντρωθεί στις περικοπές και στις παροχές για τους πλουσιότερους αποδέκτες (για παράδειγμα, μια προοδευτική τιμαριθμική αναπροσαρμογή των παροχών κοινωνικής ασφάλισης, που να απαιτεί από τους υψηλότερου εισοδήματος δικαιούχους τού προγράμματος Medicare να πληρώνουν περισσότερα για την κάλυψή τους). Οι απαιτούμενες μειώσεις στις δαπάνες τής Medicaid θα μπορούσαν να εξισορροπούνται με την αφαίρεση ασφαλιστικών εντολών σε πολιτείες. Οποιαδήποτε διαδικασία διακρίσεων πρέπει να προσαρμόζεται καθώς οι εκτιμήσεις επί των φόρων και των δαπανών αλλάζουν με την πάροδο του χρόνου. Και οι αποταμιεύσεις θα πρέπει να επιτρέπεται να υλοποιούνται σε διάστημα πέντε έως δέκα ετών, έτσι ώστε να μην απαιτούν ριζική ετήσια προσαρμογή.

Τέτοιες αλλαγές στην διαδικασία τού προϋπολογισμού θα αναγκάσουν τους νομοθέτες να εξετάσουν τον τρόπο αντιμετώπισης των δημοσιονομικών προκλήσεων της χώρας, χωρίς να επηρεαστούν από το πώς οι φορολογικές αυξήσεις θα πρέπει να σταθμιστούν έναντι μειώσεων των δαπανών.

Γιατί οι εκλεγμένοι αξιωματούχοι-οι οποίοι επανειλημμένα έχουν αποτύχει να επιτύχουν πολιτική συναίνεση- να συμφωνήσουν σε μια διαδικασία μεταρρύθμισης που εγείρει παρόμοια ακανθώδη πολιτικά προβλήματα; Για δύο λόγους: Πρώτον, η παροχή τυποποιημένων και ακριβείας πληροφοριών σχετικά με τις δημοσιονομικές προκλήσεις –δηλαδή, πληροφορίες που θα ήταν δύσκολο να αμφισβητηθούν- θα παρακινήσει το κοινό να πιέσει για πιο ουσιαστική συζήτηση για την δημοσιονομική πολιτική στο Κογκρέσο. Δεύτερον και πιο σημαντικό, τόσο οι συντηρητικοί όσο και οι φιλελεύθεροι αιρετοί θα το έβρισκαν ευκολότερο να προωθήσουν τις προτάσεις που υπερασπίζονται.

Οι προσπάθειες των συντηρητικών για την μεταρρύθμιση του φορολογικού κώδικα ή της Medicare έχουν παρεμποδιστεί από το γεγονός ότι τα κέρδη από την αλλαγή πολιτικής θα πάρουν πολύ χρόνο για να υλοποιηθούν. Για παράδειγμα, μια κίνηση για να επιτραπεί στις επιχειρήσεις να υπολογίζουν το σύνολο των επενδύσεων κεφαλαίου τους ως έξοδα θα μειώσει τα έσοδα βραχυπρόθεσμα (καθώς οι δαπάνες θα είναι πιο γενναιόδωρες από όσο οι υφιστάμενες διαγραφές), αλλά δημιουργούν πρόσθετες επενδύσεις, ΑΕΠ, και φορολογικά έσοδα με τον χρόνο. Υπερβάλλουσα υποστήριξης στο πρόγραμμα Medicare -στο οποίο οι συμμετέχοντες θα αγοράζουν ασφάλιση υγείας διαλέγοντας από μια σειρά ανταγωνιστικών σχεδίων, με την ομοσπονδιακή κυβέρνηση να καλύπτει μόνο ένα μέρος του κόστους- πιθανότατα θα χαμήλωνε ουσιαστικά το κόστος τής Medicare για πολλά χρόνια, λόγω της αύξησης του ανταγωνισμού και της ευαισθησίας των τιμών καταναλωτή, αλλά θα δημιουργούσε λίγες τέτοιες αποταμιεύσεις στην περίοδο των πέντε έως δέκα ετών που προβλέπεται στην τρέχουσα διαδικασία τού προϋπολογισμού.

Επίσης, η έμφαση των φιλελεύθερων στην ανάγκη για μεγαλύτερες ομοσπονδιακές δαπάνες για την εκπαίδευση και την επαγγελματική κατάρτιση έχει ματαιωθεί από την εστίαση σε βραχυπρόθεσμα αποτελέσματα στην υπάρχουσα διαδικασία τού προϋπολογισμού. Αλλά οι αποδόσεις από το βελτιωμένο ανθρώπινο κεφάλαιο σε αύξηση μισθών και εσόδων θα μπορούσαν ενδεχομένως να αντισταθμίσουν το αρχικό κόστος.

Το διακύβευμα για δράση είναι υψηλό. Αν οι εκλεγμένοι αξιωματούχοι απερίσκεπτα αποφύγουν τις αλλαγές στα προγράμματα συνταξιοδότησης, μια κρίση θα αναγκάσει τελικά σε αποφάσεις. Αλλά η οικοδόμηση μιας καλύτερης διαδικασίας προϋπολογισμού προσφέρει μια ευκαιρία για να αποτραπεί η βλάβη που θα μπορούσε να επιφέρει μια τέτοια κρίση. Το να γίνει αυτό το βήμα θα απαιτήσει τόσο δημόσια πίεση όσο και ηγεσία. Το αποτέλεσμα των τελευταίων ενδιάμεσων εκλογών έφερε το πρώτο, την δημόσια πίεση. Η αύξηση αυτή της πίεσης κατά την διάρκεια της προεδρικής προεκλογικής εκστρατείας τού 2016 μπορεί να παράγει το δεύτερο, την ηγεσία.

Copyright © 2002-2012 by the Council on Foreign Relations, Inc.
All rights reserved.

Στα αγγλικά: http://www.foreignaffairs.com/articles/142332/r-glenn-hubbard/process-be...

Μπορείτε να ακολουθείτε το «Foreign Affairs, The Hellenic Edition» στο TWITTER στη διεύθυνση www.twitter.com/foreigngr αλλά και στο FACEBOOK, στη διεύθυνση www.facebook.com/ForeignAffairs.gr