Ασφαλίζοντας τα σύνορα της Ευρώπης | Foreign Affairs - Hellenic Edition
Secure Connection

Ασφαλίζοντας τα σύνορα της Ευρώπης

Το πρώτο βήμα για μια ολοκληρωμένη πολιτική ασύλου

Όταν πρόκειται για την συνεχιζόμενη εισροή μεταναστών στην Ευρώπη, υπάρχει ένα πράγμα στο οποίοι πολιτικοί και αξιωματούχοι φαίνεται να συμφωνούν: Η Ευρώπη πρέπει να αυξήσει την ασφάλεια των συνόρων της και να καθιερώσει μια πανευρωπαϊκή πολιτική ασύλου. Αλλά πρώτα πρέπει να εξασφαλιστούν τα σύνορα. Και για να γίνει σωστά αυτό θα πρέπει να αντιμετωπιστούν οι τρεις ομόκεντροι «κύκλοι ασφαλείας» -έξω από την Ευρώπη, τα σύνορα της Ευρώπης, και το εσωτερικό της Ευρώπης.

ΔΑΚΤΥΛΙΟΣ ΦΙΛΩΝ

Η Ευρωπαϊκή Πολιτική Γειτονίας (European Neighborhood Policy, ΕΝΡ) [1] σχεδιάστηκε για πρώτη φορά το 2003 ως ένα μέσο για την δημιουργία ενός «δακτυλίου φίλων» γύρω από τα ανατολικά και νότια σύνορα της ΕΕ. Μετά την έναρξη της Αραβικής Άνοιξης, οι Ευρωπαίοι πολιτικοί αισθάνθηκαν την ανάγκη να προσαρμόσουν πιο συγκεκριμένα τις προσεγγίσεις της ΕΝΡ στις διάφορες χώρες-εταίρους. Το Ευρωπαϊκό Μέσο Γειτονίας [2] (European Neighborhood Instrument, ENI), που δημιουργήθηκε το 2014 για να παρέχει μια πιο σταθερή οικονομική βάση για την ΕΝΡ, κινείται προς την σωστή κατεύθυνση με την εστίαση των πόρων σε μερικές επιλεγμένες χώρες αντί να διαχέει την χρηματοδότηση παντού.

Αλλά πρέπει να γίνουν περισσότερα. Για παράδειγμα, ο προϋπολογισμός του ΕΝΙ των 15,4 δισ. ευρώ [3], που σήμερα διατίθενται σύμφωνα με τους κανόνες που ορίζονται στο άρθρο 4.1 του Κανονισμού 232/2014, θα μπορούσε να εκταμιευθεί με αυστηρότερους όρους και μόνο από τις πιο συνεργαζόμενες χώρες. Αμοιβαία συμφωνημένες μεταξύ της ΕΕ και των χωρών-εταίρων, τέτοιες συνθήκες θα επικεντρώνονταν στην πραγματική εφαρμογή των οικονομικών, πολιτικών, κοινωνικών και δημοκρατικών μεταρρυθμίσεων, όπως έχουν ήδη οραματιστεί. Σε αυτό το σύστημα, το ΕΝΙ θα εξακολουθήσει να διαχειρίζεται από την Γενική Διεύθυνση της Ευρωπαϊκής Ένωσης για την Διεθνή Συνεργασία και Ανάπτυξη [4], αλλά η αναπτυξιακή βοήθεια που διαθέτουν τα κράτη-μέλη επί του παρόντος σε διμερή βάση, θα μπορούσε να προστεθεί στο ENI ώστε να ενισχύσει τα ταμεία του.

Οι περιπολίες στην θάλασσα είναι ένα άλλο θέμα. Η Επιχείρηση Triton [5], η οποία ξεκίνησε τον Νοέμβριο του 2014 ως απάντηση στην προσφυγική κρίση διεξάγεται από την Frontex αλλά είναι υπό ιταλική διοίκηση, δεν θα πρέπει να είναι η προσπάθεια μιας χώρας [6]. Κάθε κράτος-μέλος της ΕΕ πρέπει να συμβάλει οικονομικούς, ανθρώπινους και υλικοτεχνικούς πόρους ανάλογα με τον αριθμό των ψήφων που διαθέτει στο Ευρωπαϊκό Συμβούλιο [7]. Επί του παρόντος, μόνο η Αυστρία, η Κροατία, η Φινλανδία, η Γαλλία, η Γερμανία, η Ιρλανδία, η Ιταλία, η Λιθουανία, η Μάλτα, οι Κάτω Χώρες, η Πολωνία, η Πορτογαλία, η Ρουμανία, η Ισπανία και η Σουηδία κάνουν εθελοντικές συνεισφορές, όπως και τα μη κράτη-μέλη της ΕΕ, Ισλανδία, Νορβηγία και Ελβετία.

Όσο για το Standing ΝΑΤΟ Maritime Group 2 [την Διαρκή Ναυτική Ομάδα του ΝΑΤΟ 2] [8], που έχει αναπτυχθεί στο Αιγαίο Πέλαγος, τα «εργαλεία» του πρέπει να επιστραφούν στην «core business» του ΝΑΤΟ -δηλαδή, την Επιχείρηση Active Endeavour στην Μεσόγειο Θάλασσα και την Επιχείρηση Ocean Shield στο Κέρας της Αφρικής- αμέσως μόλις υποχωρήσει το κύμα των αφίξεων στις ελληνικές ακτές. Στην συνέχεια, ο ναυτικός κλάδος ενός Ευρωπαϊκού Συνοριακού και Λιμενικού Σώματος [9] (European Border and Coast Guard, EBCG) θα πρέπει να αναλάβει τα καθήκοντά της. Αν και η ανάπτυξη τέτοιου είδους αποστολών στην κεντρική Μεσόγειο [10] και στην ανατολική Μεσόγειο [11] είναι ένα θέμα που πρέπει να αναλάβει το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο, η επιχειρησιακή λειτουργικότητά τους θα πρέπει να αφεθεί στο EBCG, το οποίο θα πρέπει να ελέγχει τους δικούς της πόρους, ανεξάρτητα από τα κράτη-μέλη.

Η περιορισμένη υποστήριξη από χώρες μη μέλη της ΕΕ αποτέλεσε εμπόδιο για την εφαρμογή της «Οδηγίας για την Επιστροφή» [12], η οποία το 2008 έθεσε κοινούς κανόνες για την αποστολή των παράνομων μεταναστών πίσω στις χώρες καταγωγής τους. Εμβληματικές αυτής της κατάστασης ήταν οι (πλέον σε μεγάλο βαθμό επιλυθείσες) προκλήσεις που αντιμετωπίζει η ΕΕ στην αντιμετώπιση του Πακιστάν λόγω της απόφασης του τελευταίου να μην εφαρμόσει μια προηγουμένως επικυρωμένη συμφωνία την οποία η Ισλαμαμπάντ είχε καταλήξει να βλέπει ως μονόπλευρη υπέρ των Βρυξελλών. Το Συμβούλιο Εξωτερικών Υποθέσεων της ΕΕ θα πρέπει να σταθμίζει προσεκτικά όχι μόνο εάν μια τρίτη χώρα είναι συμβαλλόμενο μέρος σε μια από τις 17 διμερείς συμφωνίες επανεισδοχής [13] μεταξύ της ΕΕ και άλλων χωρών. Θα πρέπει επίσης να εξετάζει κατά πόσον οι τρέχουσες διμερείς συμφωνίες εφαρμόζονται σωστά. Μια τέτοια αξιολόγηση μπορεί να βοηθήσει την ΕΕ να καθορίσει εάν μια χώρα-εταίρος θα πρέπει να λάβει τις ειδικές ανταμοιβές που προσφέρονται από το ΕΝΙ.

03052016-1.jpg

Ένας αυτοσχέδιος καταυλισμός μεταναστών και προσφύγων στα ελληνο-σκοπιανά σύνορα, κοντά στην Ειδομένη, στις 25 Απριλίου 2016. ALEXANDROS AVRAMIDIS / REUTERS
----------------------------------------

ΕΠΙΤΥΓΧΑΝΟΝΤΑΣ ΣΕ ΕΝΑ ΜΕΓΑΛΟ ΠΑΖΑΡΙ

Ποια σύνορα θα πρέπει να ασφαλίζονται; Ευρωπαίοι αξιωματούχοι μιλούν για την επίτευξη μιας μεγάλης συμφωνίας με την οποία θα καθιερωθεί μια «κεντρική περιοχή» της ζώνης Σένγκεν για χώρες που είναι έτοιμες να αποδεχθούν ένα μερίδιο προσφύγων εντός και εκτός της ΕΕ. Τα άρθρα 23 έως 26 του Κώδικα Συνόρων Σένγκεν (Schengen Borders Code) [14] -όπως και οι διατάξεις για ενισχυμένη συνεργασία [15]- θα παρέχουν τη νομική βάση για ένα τέτοιο πρόγραμμα. Η Γαλλία, η Γερμανία, η Σουηδία και η Ισπανία θα είναι συμβαλλόμενα μέρη σε μια τέτοια συμφωνία (με την Γερμανία και την Σουηδία, ειδικότερα, να υποδέχονται μεγάλους αριθμούς αιτήσεων ασύλου). Άλλοι που αγωνίζονται να ασφαλίσουν τα σύνορά τους, όπως η Ελλάδα, θα πρέπει να εξαιρεθούν από αυτήν και να τους επιτραπεί να συμμετάσχουν μόνο αφότου αντιμετωπίσουν τις προκλήσεις αυτές. Και εκείνες οι χώρες που αρνούνται να φιλοξενήσουν πρόσφυγες, όπως η Πολωνία και η Ουγγαρία, θα πρέπει να αποκλειστούν μέχρι να αλλάξουν τις πολιτικές τους. Τα σύνορα της ζώνης Σένγκεν κατ’ ουσίαν θα συρρικνωθούν, για να διευρυνθούν [ξανά] με την πάροδο του χρόνου.

Η Ελλάδα και η Ιταλία έχουν ήδη δημιουργήσει hot spots για να συντονίσουν την υποδοχή των αιτούντων άσυλο στις χώρες τους. Όλα τα κράτη-μέλη της Σένγκεν θα πρέπει να συμμετέχουν σε αυτές τις πρωτοβουλίες παρέχοντας χρηματοδότηση, προσωπικό και εξοπλισμό για τις ζώνες. Μαζί με τις εθνικές Αρχές, οι ευρωπαϊκοί οργανισμοί εμπλέκονται στα hot spots: Η Ευρωπαϊκή Υπηρεσία Υποστήριξης για το Άσυλο (European Asylum Support Office) [16] για την επεξεργασία των αιτήσεων ασύλου˙ η σύντομα προς αντικατάσταση Frontex [17], για να βοηθήσει στην διαχείριση των συνόρων˙ και η Europol [18] για να παρέχει μια «δεύτερη γραμμή διαλογής» για τα άτομα που θεωρείται ότι δυνητικά εμπλέκονται σε εγκληματικές ή τρομοκρατικές δραστηριότητες. Διεθνείς οργανισμοί, όπως το Γραφείο του Ύπατου Αρμοστή των Ηνωμένων Εθνών για τους Πρόσφυγες, ο Διεθνής Οργανισμός Μετανάστευσης και η Διεθνής Επιτροπή του Ερυθρού Σταυρού θα μπορούσαν να είναι παρατηρητές για πιθανές παραβιάσεις των ανθρωπίνων δικαιωμάτων.

Η προεδρία του Συμβουλίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης, την οποία κατέχει σήμερα η Ολλανδία, σπεύδει να εξασφαλίσει μια πολιτική συμφωνία για να καθιερωθεί ένα νέο Ευρωπαϊκό Συνοριακό και Λιμενικό Σώμα (EBCG) και να λειτουργήσει μέχρι το τέλος του έτους. Κυρίως, και σε αντίθεση με την προκάτοχό του, την Frontex, το EBCG δεν θα πρέπει να επαιτεί συνεχώς για υποστήριξη από τα κράτη-μέλη˙ θα έχει διπλάσιο προσωπικό και οικονομικούς πόρους από την Frontex, διευρυμένη εντολή, καθώς και την δυνατότητα να αποκτά τον δικό του εξοπλισμό. Με αμφιλεγόμενο τρόπο, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή πρότεινε ότι το EBCG θα πρέπει, εφόσον ψηφίσει κάτι τέτοιο η πλειοψηφία του συμβουλίου, να έχει την δυνατότητα να αναπτυχθεί σε ένα κράτος-μέλος, ακόμη και παρά την θέλησή του. Η πρόταση αυτή είναι ριζοσπαστική στο ότι θα βάλει την συλλογική ασφάλεια της ΕΕ πάνω από την κυριαρχία των επιμέρους κρατών-μελών. Τα κράτη-μέλη δείχνουν έτοιμα να συμβιβαστούν όσον αφορά αυτό το μέτρο, με το να περιορίσουν την τιμωρία σε μια άτυπη απειλή προσωρινής παύσης ενός κράτους-μέλους.

03052016-2.jpg

Λετονοί συνοριοφύλακες περιπολούν έναν νεόκτιστο φράχτη στα σύνορα της Λετονίας και της Ρωσίας κοντά στην Golisava, στην Λετονία, την 26η Απριλίου 2016. INTS KALNINS / REUTERS
---------------------------------------------

ΑΠΟΤΥΓΧΑΝΟΝΤΑΣ ΣΤΑ ΔΑΚΤΥΛΙΚΑ ΑΠΟΤΥΠΩΜΑΤΑ

Το Ευρωπαϊκό Σύστημα Πληροφοριών για τις Θεωρήσεις [19] και το Σύστημα Πληροφοριών της Σένγκεν [20] λειτουργούν αρκετά καλά. Ο Κανονισμός Eurodac [21] για μια ευρωπαϊκή βάση δεδομένων δακτυλικών αποτυπωμάτων, ωστόσο, δεν λειτουργεί καλά. Η Ελλάδα και η Ιταλία, ειδικότερα, κατηγορούνται ότι δεν παίρνουν τα δακτυλικά αποτυπώματα όλων των μεταναστών που φθάνουν στις ακτές τους. Παρά το γεγονός ότι τα ποσοστά λήψης δακτυλικών αποτυπωμάτων τελικά πλησιάζουν το 100% και στις δύο χώρες, Υπηρεσίες ασφαλείας και η Ευρωπαϊκή Επιτροπή ζητούν την επέκταση της αρμοδιότητας του Eurodac πέρα από τις αιτήσεις ασύλου ώστε να περιλαμβάνουν την επεξεργασία όλων των μεταναστών που εισέρχονται στην ΕΕ. Έτσι, στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο βράζει μια μεγάλη μάχη για την προστασία της ιδιωτικής ζωής και των ατομικών ελευθεριών.

Μια πιθανή συμφωνία θα μπορούσε να επιτευχθεί μεταξύ του Ευρωπαϊκού Λαϊκού Κόμματος από τη μια πλευρά και των Σοσιαλιστών, των Φιλελεύθερων και των Πράσινων από την άλλη, που θα συνασπιστούν για να περάσουν τον προτεινόμενο Γενικό Κανονισμό Προστασίας Δεδομένων. Για να ισχύσει, ωστόσο, μια συμφωνία θα πρέπει επίσης να επιλύσει τις τρέχουσες διαφωνίες σχετικά με τα μητρώα ονομάτων επιβατών [22], την δημιουργία ενός πανευρωπαϊκού συστήματος αφίξεων-αναχωρήσεων [23], και ένα Ευρωπαϊκό Πρότυπο Ανταλλαγής Πληροφοριών [24]. Οι υπάρχουσες προτάσεις της Ευρωπαϊκής Επιτροπής [25] αποσκοπούν στην επίτευξη αυτής της ισορροπίας, αλλά θα πρέπει να εφαρμόζονται όχι μόνο στους μετανάστες αλλά και σε πολίτες της ΕΕ οι οποίοι μπορούν επίσης να θέσουν απειλές για την ασφάλεια.

Ενενήντα τοις εκατό των παράνομων μεταναστών χρησιμοποιούν λαθροδιακινητές σε κάποιο σημείο στο ταξίδι τους, αλλά οι τρομοκρατικές ομάδες είναι εξαιρετικά απίθανο [26] να χρησιμοποιήσουν διαδρομές λαθραίας διακίνησης για να διεισδύσουν στην Ευρώπη, καθώς οι τρομοκράτες συχνά έχουν ευρωπαϊκή ιθαγένεια ή άδεια διαμονής μακράς διαρκείας. Παρ’ όλα αυτά, η Κοινή Επιχειρησιακή Ομάδα Mare της Europol και το Focal Point Checkpoint (στο πλαίσιο του νεοσύστατου Ευρωπαϊκού Κέντρου Παράνομης Διακίνησης Μεταναστών (European Migrant Smuggling Centre) [27] στην Χάγη) πρέπει να είναι ανεμπόδιστη στις κοινές προσπάθειές τους με τις Κινητές Ομάδες Ερευνών (Mobile Investigation Teams) και τις Κινητές Ομάδες Ανάλυσης (Mobile Analysis Teams) που θα αναπτύσσονται σε όλα τα hot spots της Ευρώπης. Ταυτόχρονα, η Εφαρμογή Ασφαλούς Δικτύου Ανταλλαγής Πληροφοριών (Secure Information Exchange Network Application) της Europol [28] θα πρέπει να είναι πλήρως συμβατή με το Σύστημα Πληροφοριών της Σένγκεν και το Σύστημα Πληροφοριών για τις Βίζες. Αν δεν γίνει αυτό, η Europol δεν θα είναι ποτέ σε θέση να ενεργεί ως ένα δεύτερο φίλτρο ασφαλείας για τους μετανάστες.

Μόλις εφαρμοστούν όλα αυτά τα μέτρα, μερικοί από τους προσωρινούς (και αστρονομικά ακριβούς [29]) ελέγχους εντός του χώρου Σένγκεν θα μπορούσαν να αρθούν. Από το Σεπτέμβριο του 2015, οκτώ κράτη-μέλη έχουν επαναφέρει μονομερώς προσωρινούς συνοριακούς ελέγχους σε επιλεγμένα σημεία εντός του χώρου Σένγκεν. Σε περίπτωση που η τρέχουσα κατάσταση επιμείνει πέραν του Μαΐου, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή είναι πιθανό να παρουσιάσει μια πρόταση για μια πιο συνεκτική πανευρωπαϊκή προσέγγιση για την διαχείριση των εσωτερικών συνόρων. Παρά το γεγονός ότι τέτοιες κινήσεις μπορεί να είναι αναπόφευκτες, ακόμη και ευπρόσδεκτες για την ώρα, ο στόχος θα πρέπει να εξακολουθεί να είναι η άρση όλων των ελέγχων στα εσωτερικά σύνορα μέχρι το τέλος του έτους.

Η ΠΡΟΣΕΓΓΙΣΗ ΤΩΝ ΟΜΟΚΕΝΤΡΩΝ ΚΥΚΛΩΝ

Καμιά κοινή ευρωπαϊκή πολιτική ασύλου και προσφύγων δεν μπορεί να αναμένεται μέχρι τα ευρωπαϊκά σύνορα να τύχουν κατάλληλης διαχείρισης και μέχρι να μειωθεί ο αριθμός των μεταναστών που φθάνει στις ακτές της Ευρώπης. Τα ευρωπαϊκά σύνορα μπορούν να εξασφαλιστούν μόνο μέσω της προσέγγισης των ομόκεντρων κύκλων: Εκτός Ευρώπης, στα ίδια τα σύνορα της Ευρώπης, και εντός των συνόρων της Ευρώπης. Αυτή η χρονιά, το 2016, θα πρέπει να αφιερωθεί σε αυτή την επιχείρηση. Αν πετύχει, το επόμενο έτος θα μπορούσε να είναι ένα έτος που η Ευρώπη επιτέλους θα καθιερώσει ένα βασικό πλαίσιο για μια ουσιαστική κοινή πολιτική ασύλου και προσφύγων.

Copyright © 2016 by the Council on Foreign Relations, Inc.
All rights reserved.

Στα αγγλικά: https://www.foreignaffairs.com/articles/europe/2016-04-29/securing-europ...

Σύνδεσμοι:
[1] http://eeas.europa.eu/enp/pdf/docs/2013_enp_pack/2013_comm_conjoint_en.pdf
[2] http://eeas.europa.eu/enp/pdf/enp-regulation-11032014_en.pdf
[3] http://eeas.europa.eu/enp/pdf/pdf/oj_l310_en.pdf
[4] https://ec.europa.eu/europeaid/general_en
[5] http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-14-566_en.htm
[6] http://www.marina.difesa.it/EN/operations/Pagine/MareNostrum.aspx
[7] http://eur-lex.europa.eu/summary/glossary/qualified_majority.html?locale=en
[8] http://www.mc.nato.int/org/smg/Pages/SNMG2.aspx
[9] http://europa.eu/rapid/press-release_IP-15-6327_en.htm
[10] http://frontex.europa.eu/trends-and-routes/central-mediterranean-route/
[11] http://frontex.europa.eu/trends-and-routes/eastern-mediterranean-route/
[12] http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2008:348:0098...
[13] http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/news/intro/docs/comm_pdf_com_2011_0...
[14] http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32006R0562&...
[15] http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/HTML/?uri=URISERV:ai0018&f...
[16] http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32010R0439&...
[17] http://frontex.europa.eu/assets/Legal_basis/frontex_regulation_en.pdf
[18] https://www.europol.europa.eu/content/page/legal-texts-125
[19] http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/what-we-do/policies/borders-and-vis...
[20] http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/what-we-do/policies/borders-and-vis...
[21] http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32013R0603
[22] http://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2015/12/04-eu-pas...
[23] http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/what-we-do/policies/securing-eu-bor...
[24] http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/e-library/documents/policies/police...
[25] http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/what-we-do/policies/securing-eu-bor...
[26] http://www.emnbelgium.be/sites/default/files/publications/migrant_smuggl...
[27] https://www.europol.europa.eu/content/EMSC_launch
[28] https://www.europol.europa.eu/content/page/siena-1849
[29] http://europa.eu/rapid/press-release_IP-16-585_en.htm

Μπορείτε να ακολουθείτε το «Foreign Affairs, The Hellenic Edition» στο TWITTER στην διεύθυνση www.twitter.com/foreigngr αλλά και στο FACEBOOK, στην διεύθυνση www.facebook.com/ForeignAffairs.gr και στο linkedin στην διεύθυνση https://www.linkedin.com/company/foreign-affairs-the-hellenic-edition