Ένας εμπορικός πόλεμος στους φτωχούς | Foreign Affairs - Hellenic Edition
Secure Connection

Ένας εμπορικός πόλεμος στους φτωχούς

Πώς η κατάρρευση του ΠΟΕ θα βλάψει τους πιο αδύνατους

Την περασμένη εβδομάδα, η ανακοίνωση του προέδρου Donald Trump ότι θα επιβάλλει υψηλούς δασμούς στον εισαγόμενο χάλυβα και το αλουμίνιο, δημιούργησε φόβους για έναν παγκόσμιο εμπορικό πόλεμο. Αλλά στην πραγματικότητα, το διεθνές εμπορικό σύστημα ξηλωνόταν για κάποιο χρονικό διάστημα. Αν ρίξει κάποιος μια γρήγορη ματιά στον Παγκόσμιο Οργανισμό Εμπορίου (ΠΟΕ) σήμερα, δικαιολογείται αν πιστεύει ότι ο Οργανισμός είναι καταδικασμένος.

Επαναλαμβανόμενα αδιέξοδα μόλυναν τις διαπραγματεύσεις της Ντόχα [1] από την έναρξή τους το 2001, καταστρέφοντας την αξιοπιστία του Οργανισμού που επέβλεπε εκείνη την ατυχή διαπραγματευτική διαδικασία. Η Υπουργική Διάσκεψη του ΠΟΕ στο Ναϊρόμπι το 2015, η οποία συνέπεσε με την 20η επέτειο της ίδρυσης του ΠΟΕ, θα έπρεπε να ήταν μια ευκαιρία για εορτασμό. Αντ’ αυτού, αποδείχθηκε μια περίσταση αμηχανίας: Για πρώτη φορά, η δήλωση των υπουργών αντικατόπτριζε όχι συναίνεση, αλλά θεμελιώδεις διαφορές ακόμα και για το αν επιβεβαιώνονται οι εντολές της Ντόχα, οι οποίες έκαναν έκκληση να ξεκινήσει ένας φιλόδοξος γύρος πολυμερούς απελευθέρωσης του εμπορίου με επισταμένη ματιά στα αναπτυξιακά θέματα. Κατά την υπουργική διάσκεψη στο Μπουένος Άιρες, το 2017, ο ΠΟΕ βυθίστηκε σε ένα νέο χαμηλό επίπεδο: Η διάσκεψη αυτή ήταν πρωτοφανής στην αποτυχία της έστω και να συντάξει μια δήλωση υπουργών. Ο Παγκόσμιος Οργανισμός Εμπορίου (ΠΟΕ) φαίνεται να βαδίζει μουρμουρίζοντας τον δρόμο του προς ένα άδοξο τέλος. Και αν ο παγκόσμιος εμπορικός μηχανισμός πράγματι καταρρεύσει, οι συνέπειες θα είναι δυσμενείς για όλα τα μέρη, αλλά ειδικά για τους φτωχότερους του κόσμου.

07032018-1.jpg

Ένας γερανός σηκώνει χαλύβδινα καλώδια σε εργοστάσιο της Dongbei Special Steel Group Co., Ltd. στο Dalian της επαρχίας Liaoning, στην Κίνα, στις 27 Νοεμβρίου 2017. REUTERS
--------------------------------------------------------------------------------

ΤΙΜΩΡΩΝΤΑΣ ΤΙΣ ΑΝΑΠΤΥΣΣΟΜΕΝΕΣ ΧΩΡΕΣ ΚΑΙ ΤΟΥΣ ΦΤΩΧΟΤΕΡΟΥΣ ΑΝΘΡΩΠΟΥΣ

Το 2010, οι Αναπτυξιακοί Στόχοι της Χιλιετίας πέτυχαν έναν από τους στόχους τους, να μειωθεί η ακραία φτώχεια κατά το ήμισυ. Ο σημαντικότερος παράγοντας που συνέβαλε σε αυτό το επίτευγμα ήταν η οικονομική ανάπτυξη σε πολλές αναπτυσσόμενες χώρες, ιδίως στην Κίνα και την Ινδία. Αν και η ανάπτυξη αυτή τροφοδοτήθηκε από πολλούς παράγοντες, ένας κρίσιμος μοχλός ήταν το διεθνές εμπόριο [2]. Οι εκτεταμένες έρευνες δείχνουν ότι οι χώρες και οι περιφέρειες που αξιοποίησαν τις ευκαιρίες που προσφέρουν οι χαμηλοί δασμοί και οι ανοικτές αγορές τα πήγαν ιδιαίτερα καλά, καθώς βοηθήθηκαν από ένα αξιόπιστο σύστημα επιβεβλημένων εμπορικών κανόνων –όλοι μετά από διαπραγμάτευση, υπό τον έλεγχο, και υλοποιημένοι υπό την αιγίδα του ΠΟΕ.

Ωστόσο, μεταξύ 600 εκατομμυρίων και 700 εκατομμυρίων ανθρώπων ζουν σήμερα με κάτω από 1,90 δολάρια την ημέρα και είναι συγκεντρωμένοι σε αναπτυσσόμενες χώρες μεσαίου ή και χαμηλού εισοδήματος. Για παράδειγμα, το 4,5% των Βραζιλιανών ζει κάτω από το όριο της ακραίας φτώχειας [3], το 6% στην Ινδία, και το 34% και 42% στο Αφγανιστάν και τη Νιγηρία αντίστοιχα. Πρέπει να γίνουν ακόμη πολλά για την αντιμετώπιση των ανησυχιών των φτωχών παγκοσμίως, και ένα ελάχιστο βήμα προς την κατεύθυνση αυτή θα ήταν να διασφαλιστεί η συνεχής πρόσβαση στην αγορά για τις αναπτυσσόμενες χώρες και να διατηρηθεί η προβλεψιμότητα των δασμολογικών και μη δασμολογικών φραγμών. Εάν καταρρεύσει ο ΠΟΕ, οι πλούσιες χώρες θα μπορούσαν εύκολα να αυξήσουν τους δασμούς κατά των φτωχότερων χωρών, ενώ θα καθιερώσουν πολλά άλλα προστατευτικά μέτρα για την αποθάρρυνση των εισαγωγών. Οι αναπτυσσόμενες χώρες, οι οποίες γνώρισαν την ανάπτυξη μέσω των εξαγωγών τους, και έχουν προσαρμόσει τις αλυσίδες παραγωγής τους στις εξαγωγικές αγορές, θα πληγούν σκληρά. Μια μείωση των εξαγωγών τους θα επηρέαζε άμεσα τους παραγωγούς και τους εργαζόμενους στις επηρεαζόμενες βιομηχανίες, με αποτέλεσμα ζημιές για τους φτωχούς οι οποίοι μπορούν να αντέξουν λιγότερο τέτοιες απώλειες.

Επιπλέον, τα κόστη θα υπερέβαιναν τις άμεσες απώλειες θέσεων εργασίας και τις αυξήσεις των τιμών των βασικών αγαθών. Το πρώτο θεμελιώδες όφελος που απολαμβάνουν οι φτωχές χώρες από τον ΠΟΕ είναι ότι έχουν σχετικά ισότιμους όρους [4] για να διαπραγματεύονται με ισχυρότερες χώρες. Έξω από τον ΠΟΕ, σε διμερές και περιφερειακό επίπεδο, είναι πολύ πιο εύκολο να εξαναγκαστούν οι [φτωχές] χώρες να αποδεχθούν σκληρούς όρους σε μια εμπορική συμφωνία, όπως μέσω αυστηρών περιβαλλοντικών και εργασιακών προτύπων που θα ήταν σχεδόν αδύνατο να τα καλύψουν. Αντίθετα, το θεσμικό πλαίσιο του ΠΟΕ προσφέρει στις αναπτυσσόμενες χώρες ορισμένα απαραίτητα πλεονεκτήματα. Επισήμως, όλα τα μέλη του ΠΟΕ έχουν από μια ψήφο το καθένα (πολύ διαφορετικά από τις διαδικασίες ψηφοφορίας στο Συμβούλιο Ασφαλείας των Ηνωμένων Εθνών και στο Διεθνές Νομισματικό Ταμείο). Αυτό είναι ένα ισχυρό εργαλείο εξισορρόπησης, το οποίο καθίσταται ακόμη πιο ισχυρό από το γεγονός ότι η βασισμένη στην συναίνεση λήψη αποφάσεων επιτρέπει ακόμη και στον μικρότερο και ασθενέστερο παίκτη την de jure δυνατότητα του βέτο. Ανεπίσημα, το να υπάρχει ένα ακροατήριο στο θεσμικό όργανο και ένας μεγάλος αριθμός εταίρων για συνεργασία, δίνει την δυνατότητα στις φτωχές χώρες να σχηματίσουν συμμαχίες με κράτη που έχουν τις ίδιες απόψεις. Ορισμένοι ισχυροί συνασπισμοί εμφανίστηκαν με την πάροδο των ετών, οι οποίοι επέτρεψαν στις φτωχές και τις μεσαίες χώρες να ενωθούν (μερικές φορές και με τις ανεπτυγμένες χώρες) για να πιέσουν σημαντικά περισσότερο από το βάρος τους στις διαπραγματεύσεις της Ντόχα. Ένα παράδειγμα είναι το G-33. Ξεκίνησε ως ένας συνασπισμός 33 αναπτυσσόμενων χωρών, συμπεριλαμβανομένης της Κίνας, της Ινδίας, της Ινδονησίας, της Νιγηρίας, του Πακιστάν και άλλων, αλλά σήμερα αποτελείται από 47 μέλη και κατάφερε να αντισταθεί στις προσκλήσεις για μεγαλύτερο άνοιγμα της αγοράς για γεωργικά προϊόντα στις αναπτυσσόμενες οικονομίες. Το G-20, ένας συνασπισμός υπό την ηγεσία της Βραζιλίας, της Κίνας και της Ινδίας κατά την ίδρυσή του, το οποίο περιλαμβάνει τώρα 23 αναπτυσσόμενες χώρες, ζήτησε πιο φιλόδοξο άνοιγμα της αγοράς για γεωργικά προϊόντα στις αγορές των ανεπτυγμένων χωρών. Χωρίς τον ΠΟΕ, οι αναπτυσσόμενες χώρες δεν θα είχαν ούτε τους θεσμικούς κανόνες για να τις προστατεύουν ούτε την υποστήριξη των συνασπισμών για την ενίσχυση της διαπραγματευτικής τους δύναμης.

Το δεύτερο σημαντικό όφελος που αντλούν οι αναπτυσσόμενες χώρες από τον ΠΟΕ είναι ο μηχανισμός επίλυσης διαφορών [1] (Dispute Settlement Mechanism, DSM), ο οποίος επιτρέπει στα μέλη να προσάγουν ένα άλλο μέλος «στο δικαστήριο» για παραβίαση των εμπορικών κανόνων. Σε περίπτωση που εκδοθεί απόφαση, ο ΠΟΕ μπορεί στην συνέχεια να εγκρίνει μέτρα αντιποίνων κατά του αντισυμβαλλομένου. Παρόλο που υπάρχουν αρκετά αποτρεπτικά που θα μπορούσαν να κάνουν τις φτωχές χώρες να διστάζουν να κάνουν χρήση αυτής της διευκόλυνσης (συμπεριλαμβανομένου του γεγονότος ότι η αμφισβήτηση μιας πλούσιας χώρας απαιτεί εκτεταμένη τεχνική και νομική τεχνογνωσία και οι χώρες χαμηλού εισοδήματος μερικές φορές δεν έχουν τους πόρους και την ικανότητα να ξεκινήσουν μια υπόθεση), τα στοιχεία δείχνουν σημαντική μάθηση και αυξανόμενη αποτελεσματικότητα από την πλευρά τους. Ενώ οι Ηνωμένες Πολιτείες και η Ευρωπαϊκή Ένωση ήταν οι πιο ενθουσιώδεις χρήστες του DSM (έχουν προωθήσει 115 και 97 υποθέσεις, αντίστοιχα, από το 1995), πολλές μεγάλες αναπτυσσόμενες χώρες έχουν επίσης καταθέσει συχνά καταγγελίες. Η Κίνα, για παράδειγμα, έχει φέρει 15 περιπτώσεις˙ η Ινδία 23˙ και η Βραζιλία 31. Ούτε πρέπει να υποθέσει κάποιος ότι το DSM αποτελεί το σύνηθες καταφύγιο μόνο των ανεπτυγμένων χωρών και των αναδυόμενων δυνάμεων. Ο Δαβίδ μερικές φορές νικά τον Γολιάθ. Ο Ισημερινός, για παράδειγμα, υπέβαλε καταγγελία για την δράση των ΗΠΑ κατά των εξαγωγών γαρίδας του το 2005 και κέρδισε, παρά την εξαιρετική ασυμμετρία της ισχύος.

Αν επιτραπεί στον ΠΟΕ να εξαφανιστεί, ο κόσμος θα επιστρέψει σε ένα σύστημα ανεξέλεγκτων πολιτικών ισχύος. Επιπλέον, το κόστος δεν θα περιοριστεί κατ’ ανάγκη στον «παγκόσμιο Νότο» και τους φτωχότερους του λαούς.

07032018-2.jpg

Τα ονόματα χωρών που συμμετέχουν στην 8η Υπουργική Διάσκεψη της Παγκόσμιας Οργάνωσης Εμπορίου στη Γενεύη, 15 Δεκεμβρίου 2011. DENIS BALIBOUSE / REUTERS
------------------------------------------------------------------

ΑΠΟ ΤΟ WIN-WIN ΣΤΟ LOSE-LOSE

Ακόμη και αν μια κατάρρευση του ΠΟΕ θα πλήξει σκληρότερα τα φτωχότερα έθνη, οι πλούσιες χώρες δεν θα ξεφύγουν από τον αντίκτυπό του, καθώς ο επακόλουθος προστατευτισμός θα έπληττε σε μεγάλο βαθμό τους φτωχούς καταναλωτές μέσα στις ανεπτυγμένες οικονομίες. Θα χάσουν την πρόσβαση σε φθηνές και ανταγωνιστικές εισαγωγές από αναπτυσσόμενες χώρες, συμπεριλαμβανομένων βασικών ειδών όπως τα φρούτα και τα λαχανικά, τα ενδύματα, τα υποδήματα και άλλα προϊόντα στα οποία ο μέσος άνθρωπος ξοδεύει μεγάλο μέρος του διαθέσιμου εισοδήματός του.

Ωστόσο, η επίπτωση των αυξημένων δασμών στην απασχόληση θα ήταν, στην καλύτερη περίπτωση, μικτή. Οποιαδήποτε κέρδη θα περιορίζονται σε συγκεκριμένους τομείς. Για παράδειγμα, μια αύξηση των δασμών στις εισαγωγές χάλυβα μπορεί να οδηγήσει σε αύξηση των θέσεων εργασίας στον συγκεκριμένο κλάδο -αν και οι δασμοί δεν θα διέσωζαν τις απώλειες θέσεων εργασίας που σημειώθηκαν λόγω της τεχνολογικής καινοτομίας- αλλά πολλές άλλες βιομηχανίες των ΗΠΑ που βασίζονται σε εισαγωγές χάλυβα, όπως οι παραγωγοί αυτοκινήτων ή ηλεκτρικών μηχανημάτων, θα έβλεπαν το κόστος παραγωγής τους να αυξάνεται. Αυτό, με την σειρά του, θα επηρεάσει αρνητικά την εγχώρια και διεθνή ανταγωνιστικότητά τους, τα περιθώρια κέρδους τους και την ικανότητά τους να προσλαμβάνουν [εργαζόμενους] και να πληρώνουν τους μισθούς. Επιπλέον, είναι απίθανο οι άλλες χώρες να αποδεχθούν μια τέτοια μεταχείριση μην κάνοντας τίποτα. Μια δράση αντιποίνων θα μπορούσε ενδεχομένως να πάει πολύ πέρα από τον τομέα της χαλυβουργίας και της κατανάλωσης χάλυβα. Η Κίνα είναι η δεύτερη μεγαλύτερη αγορά γεωργικών εξαγωγών από τις Ηνωμένες Πολιτείες˙ αν η Κίνα αυξήσει τα εμπορικά εμπόδια κατά της σόγιας, των χονδρόσπορων σιτηρών, των προϊόντων κρέατος και του βαμβακιού, θα μπορούσε να βλάψει τις θέσεις εργασίας των ΗΠΑ σε διάφορους τομείς. Φυσικά, τέτοια μέτρα από την Κίνα θα ήταν μειωτικά της ευημερίας και των δικών της καταναλωτών, οι οποίοι επωφελούνται από αυτές τις σημαντικές και ανταγωνιστικές εισαγωγές από τις ΗΠΑ. Σχεδόν όλα τα μέρη θα καταλήξουν σε μια απολύτως περιττή και θλιβερή κατάσταση lose-lose [στμ: ήττας και ήττας]. Εν ολίγοις, ένας εμπορικός πόλεμος θα ήταν lose-lose για όλους, αλλά ιδιαίτερα για τους φτωχότερους στις αναπτυγμένες και τις αναδυόμενες δυνάμεις.

ΕΞΗΓΩΝΤΑΣ ΤΟ ΜΠΛΕΞΙΜΟ

Υπάρχει μια διαδεδομένη αντίληψη ότι η σημερινή εμπορική πολιτική των ΗΠΑ είναι η κύρια αιτία για το χάος που έχει γίνει ο ΠΟΕ, δεδομένης της ρητορικής του Trump εναντίον του ελεύθερου εμπορίου [5], του σημερινού ρόλου των Ηνωμένων Πολιτειών στην καθυστέρηση στις διαπραγματεύσεις του ΠΟΕ και της προσπάθειας παρεμπόδισης του DSM του οργανισμού με το να εμποδίζονται νέες παραπομπές στο δευτεροβάθμιο σώμα του. Δυστυχώς, τα δεινά του ΠΟΕ πηγαίνουν πολύ βαθύτερα.

Οι προστατευτικές τάσεις των Ηνωμένων Πολιτειών προηγήθηκαν της εκλογής του Trump. Η διοίκηση του Ομπάμα επέβαλε, για παράδειγμα, πενταπλάσια αύξηση των εισαγωγικών δασμών για το ατσάλι από την Κίνα, παίζοντας με την ρητορική της προστασίας των Αμερικανών εργαζομένων, δείχνοντας μεγάλη απροθυμία να κάνει παραχωρήσεις στις διαπραγματεύσεις της Ντόχα και επισπεύδοντας μια θεμελιώδη στροφή μακριά από την πολυμέρεια του ΠΟΕ μέσω της δέσμευσής της στις μεγα-περιφερειακές [συμφωνίες] Trans-Atlantic Trade and Investment Partnership (TTIP) και Trans-Pacific Partnership (TPP).

Οι θεσμικές διαδικασίες του ΠΟΕ απογοήτευσαν επίσης τα μέλη του. Η λήψη αποφάσεων εξακολουθεί να βασίζεται στην διπλωματία της συναίνεσης, μια καταπληκτική ιδέα καταρχήν, αλλά δυσκίνητη για έναν οργανισμό 160 μελών με άκρως διαφορετικά ενδιαφέροντα και κοσμοθεωρίες. Η αρχή της «ενιαίας δέσμευσης» -δηλαδή, τίποτα δεν συμφωνείται μέχρις ότου συμφωνηθούν τα πάντα- επέτρεψε σε διαφορετικά συμφέροντα να κρατήσουν ως όμηρο τις ευρείες διαπραγματεύσεις της Ντόχα. Ο οργανισμός χρειάζεται νέους κανόνες για να προσαρμοστεί στην μεταβαλλόμενη ισορροπία ισχύος και τις μεταβαλλόμενες ανάγκες της εποχής, και έχει αποτύχει αβυσσαλέα σε αυτό το μέτωπο.

Οι αναδυόμενες δυνάμεις, όπως η Κίνα και η Ινδία, πρέπει να αναλάβουν κάποιο μέρος της ευθύνης για τις αποτυχίες του ΠΟΕ. Μέσα από πολλές από τις διαπραγματεύσεις στη Ντόχα, οι μεγαλύτερες αναπτυσσόμενες χώρες βιάστηκαν να ζητήσουν μεγαλύτερη πρόσβαση στις αγορές των αναπτυγμένων χωρών, αλλά δεν επιθυμούσαν να ανοίξουν τις δικές τους αγορές ως αντάλλαγμα. Καθώς οι BRICs [6] έχουν κινηθεί προς τα επάνω στην αναπτυξιακή κλίμακα, οι απαιτήσεις ότι αυτές οι αναπτυσσόμενες χώρες πρέπει να αναλάβουν μεγαλύτερη διεθνή ευθύνη έχουν ευλόγως αυξηθεί. Αυτό σημαίνει μεγαλύτερη ετοιμότητα για αμοιβαίες παραχωρήσεις προς τις ανεπτυγμένες χώρες και μεταξύ τους επίσης. Η Κίνα καυχιέται γι’ αυτό, αλλά δεν έχει ακόμη ανοίξει τις δικές της αγορές. Άλλες αναπτυσσόμενες χώρες μεσαίου εισοδήματος πρέπει επίσης να μοιραστούν αυτή την ευθύνη. Αν το έκαναν, στην καλύτερη περίπτωση, αυτή η κίνηση θα μπορούσε να φέρει τις Ηνωμένες Πολιτείες πίσω στο τραπέζι των διαπραγματεύσεων. Τουλάχιστον, μια τέτοια ενέργεια θα συμβάλει στην διατήρηση ορισμένων βασικών εμπορικών ευκαιριών για τα υπόλοιπα μέλη του ΠΟΕ.

Τόσο τα πλούσια όσο και τα φτωχά μέλη του ΠΟΕ θα έκαναν καλά να αναγνωρίσουν τα οφέλη από το πολυμερές εμπόριο, αλλά πρέπει επίσης να αναγνωρίσουν και να αντιμετωπίσουν το εγχώριο κόστος που δημιουργεί το διεθνές εμπόριο σε συγκεκριμένους τομείς εγχωρίως. Η αδυναμία να το πράξουν στο παρελθόν συνέβαλε σημαντικά στην παραπλανητική δυσαρέσκεια κατά του ΠΟΕ. Η διόρθωση αυτού του γεγονότος μπορεί να έχει μεταμορφωτική και θετική επίδραση στον Οργανισμό. Αν και δεν μπορεί να κατηγορηθεί μόνο ο Trump για την επικείμενη κατάρρευση του ΠΟΕ, ο σημερινός πανικός που προκάλεσε για μια κατάρρευση του ΠΟΕ και για επικείμενους εμπορικούς πολέμους, μπορεί να χαλυβδώσει τον Οργανισμό ώστε να βάλει τον εαυτό του στην σωστή πορεία.

Copyright © 2018 by the Council on Foreign Relations, Inc.
All rights reserved.

Στα αγγλικά: https://www.foreignaffairs.com/articles/2018-03-05/trade-war-poor

Σύνδεσμοι:
[1] https://www.foreignaffairs.com/articles/2011-04-09/after-doha
[2] https://www.foreignaffairs.com/articles/united-states/2017-03-08/what-tr...
[3] https://www.foreignaffairs.com/articles/2005-12-01/doha-and-development
[4] https://www.foreignaffairs.com/articles/global-commons/2015-03-12/power-...
[5] https://www.foreignaffairs.com/articles/united-states/2017-10-10/trumps-...
[6] https://www.foreignaffairs.com/articles/brazil/2012-10-22/broken-brics

Μπορείτε να ακολουθείτε το «Foreign Affairs, The Hellenic Edition» στο TWITTER στην διεύθυνση www.twitter.com/foreigngr αλλά και στο FACEBOOK, στην διεύθυνση www.facebook.com/ForeignAffairs.gr και στο linkedin στην διεύθυνση https://www.linkedin.com/company/foreign-affairs-the-hellenic-edition