Στρατηγικές των μικρών κρατών στην Ευρωπαϊκή Ένωση

Θα ήταν εύκολο να υποστηρίξει κάποιος ότι στη δεδομένη χρονική συγκυρία με τα προβλήματα που αντιμετωπίζει η χώρα μας στην οικονομία, την πολιτική, αλλά και την κοινωνία, η ανάληψη της εκ περιτροπής προεδρίας τής Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΕΕ) αποτελεί δυσχέρεια και βαρύ φορτίο ή ίσως και μια «καυτή πατάτα» για την ελληνική κυβέρνηση. Το αντίθετο επιχείρημα φαίνεται εκ πρώτης όψεως παράδοξο, αν σκεφτούμε την κατάσταση στο εσωτερικό τής ΕΕ αυτή την στιγμή, την εικόνα τής Ελλάδας στην Ένωση τα τελευταία χρόνια, την καχυποψία ή/και την δυσαρέσκεια κάποιων από τους εταίρους μας, τους πόρους που χρειάζεται να δαπανηθούν, την ένταση και τον ευρωσκεπτικισμό στο εσωτερικό, καθώς και την εύθραυστη πολιτική σταθερότητα της τελευταίας περιόδου.

Υπό μια διαφορετική οπτική, όμως, η ανάληψη της προεδρίας δεν είναι ένα επιπλέον πρόβλημα, αλλά ευκαιρία να αντιμετωπίσουμε προκλήσεις που έχει επιβάλει η απώλεια της ισχύος μας και τα αλλεπάλληλα πλήγματα στην εθνική μας κυριαρχία. Ανάμεσα σε αυτές τις προκλήσεις η πιο σημαντική είναι να χαράξουμε μία στρατηγική για την ενίσχυση της ισχύος μας στην ΕΕ με ορίζοντα πέρα την επόμενη δόση και τα νέα μέτρα. Με την ανάληψη της εκ περιτροπής προεδρίας τής ΕΕ μας δίνεται μια σπουδαία δυνατότητα σε αυτό το πλαίσιο, να επιδιορθώσουμε την εικόνα τής χώρας και να πετύχουμε την ανόρθωση του κύρους της στο εξωτερικό. Το κύρος ενός κράτους στις διεθνείς σχέσεις αποτελεί έναν από τους σημαντικότερους συντελεστές ισχύος [1]. Αν και μη μετρήσιμο μέγεθος, η φήμη κάθε κράτους, ιδιαίτερα των μικρών κρατών, είναι σημαντική για να πετύχει τα αποτελέσματα που επιθυμεί. Χαρακτηριστικά, ο Ισοκράτης [2] στο έργο του «Πολιτεία και Ηγεσία» συμβουλεύει «…τίποτε να μην θεωρούμε πολυτιμότερο από την καλή μας φήμη μεταξύ των κρατών. Το καλό όνομα προσδίδει εξουσία.» Δυστυχώς, το προηγούμενο διάστημα μια σειρά λαθεμένων χειρισμών στην διαχείριση της κρίσης [3] έπληξε την εικόνα τής χώρας στην Ένωση, πολύ περισσότερο απ’ ό,τι άλλων χωρών, όπως η Ιρλανδία, η Πορτογαλία, ή ακόμη και η Κύπρος που αντιμετώπισαν περίπου την ίδια κατάσταση, αφαιρώντας κεφάλαιο από τη διαπραγματευτική της ικανότητα και τελικώς χειροτερεύοντας τις επιπτώσεις τής κρίσης στο εσωτερικό και το εξωτερικό.

Μια αποτελεσματική ελληνική προεδρία θ’ αποτελέσει την εκκίνηση μιας διαφορετικής πορείας στον ευρωπαϊκό δρόμο, αφήνοντας πίσω την διαδρομή που ακολουθήσαμε κατά τη διάρκεια της κρίσης και την ρητορική τού μνημονίου και μαζί της τις δυσμενείς συνέπειες για την χώρα εντός και εκτός των συνόρων μας. Έτσι, η αξιοποίηση της ευκαιρίας της εκ περιτροπής προεδρίας τού Συμβουλίου τής ΕΕ μπορεί να βοηθήσει την χώρα μας να βελτιώσει βραχυπρόθεσμα και μακροπρόθεσμα την θέση της στην ΕΕ και να γίνει η αρχή μιας νέας αφήγησης για την Ελλάδα στην Ευρώπη και για την Ευρώπη στην Ελλάδα.

Βεβαίως, μια τέτοια ανατροπή δεν είναι ούτε απλή ούτε εύκολη. Απαιτεί συγκεκριμένη στρατηγική: κατανόηση της σημασίας τής ισχύος εντός τής ΕΕ και της εκ περιτροπής προεδρίας μέσα σε αυτό το πλαίσιο, πολιτική βούληση απ’ όλες τις πλευρές, ικανότητα, δημιουργικότητα, γνώση των μέσων που διαθέτουμε, των τακτικών που μπορούμε να ακολουθήσουμε και των σκοπών που θέλουμε να πετύχουμε. Σε αυτήν την βάση η κατάλληλη στρατηγική για να υιοθετήσει η Ελλάδα σήμερα και στο μέλλον είναι αυτή των μικρών κρατών-μελών.

Ο ΔΙΑΧΩΡΙΣΜΟΣ ΑΝΑΛΟΓΑ ΜΕ ΤΟ ΜΕΓΕΘΟΣ

Η Ευρωπαϊκή Ένωση, παρά το ότι διέπεται από μια περισσότερο ώριμη αναρχία σε σύγκριση με το άναρχο και ανταγωνιστικό διεθνές σύστημα, δεν ξεφεύγει από τον κανόνα τής διεθνούς πολιτικής που θέλει την ισχύ να αποτελεί το νόμισμα στις διεθνείς σχέσεις. Είναι χαρακτηριστικό ότι ίσως μια από τις σημαντικότερες και συχνότερες παραπομπές στην παγκόσμια βιβλιογραφία των διεθνών σχέσεων γίνεται στον Θουκυδίδη και τον διάλογο των Μηλίων όπου οι Αθηναίοι προειδοποιούν ότι το Δίκαιο έχει κάποια ισχύ μόνο μεταξύ ίσων και ότι αλλιώς «οι ισχυροί πράττουν αυτό που θέλουν και οι αδύναμοι υποφέρουν εκείνο που μπορούν» [4].

Ο διαχωρισμός σε μεγάλα και μικρά κράτη-μέλη στην Ένωση είναι υπαρκτός τόσο στην καθημερινή πρακτική όσο και στη βιβλιογραφία. Μπορεί τυπικά τα κράτη-μέλη να θεωρούνται ισότιμα, ωστόσο η τάση των μεγαλύτερων δυνάμεων να διαμορφώνουν την πολιτική τής Ένωσης επισήμως ή ανεπίσημα, είναι υπαρκτή [5]. Αρκεί να επικαλεστούμε όρους όπως ο «Γαλλο-γερμανικός άξονας», που χρησιμοποιείται για να περιγράψει τις σχέσεις Γαλλίας-Γερμανίας ως ατμομηχανή για την ευρωπαϊκή ολοκλήρωση, το διοικητήριο, γνωστό ως directoire, και οι συντομογραφίες B3 (Big Three) και EU3 που συμβολίζουν την ηγεσία και τις ad hoc συνέργειες της Γαλλίας, της Γερμανίας και του Ηνωμένου Βασιλείου κυρίως στον τομέα τής εξωτερικής πολιτικής, ή τις ηγεμονικές τάσεις που εμφανίζει η Γερμανία την τελευταία περίοδο. Τις τρεις μεγάλες δυνάμεις ακολουθούν σε status η Ιταλία, η Ισπανία και η Πολωνία ως μεσαίες δυνάμεις και στη συνέχεια όλες οι υπόλοιπες χώρες, δηλαδή η πλειοψηφία των κρατών-μελών [6].

Μια από τις συνέπειες των διαφορών στην ισχύ των κρατών είναι ότι τα μικρότερα κράτη-μέλη δεν διαθέτουν το ίδιο βάρος στην διαμόρφωση της ατζέντας και στην λήψη των αποφάσεων, ώστε να προωθήσουν τα εθνικά τους συμφέροντα, με τον ίδιο τρόπο με τις μεγαλύτερες δυνάμεις που, ακόμη και όταν είναι απούσες, τα συμφέροντα και οι θέσεις τους υπολογίζονται. Αυτό δεν σημαίνει ότι αποδέχονται πάντα τον ρόλο τού πιονιού σε μια παρτίδα των ισχυρότερων παικτών. Μικρότερα κράτη-μέλη έχουν αποδειχθεί ιδιαιτέρως δραστήρια και αποτελεσματικά όταν έχουν την ευκαιρία ή όταν διακυβεύονται ζωτικά τους συμφέροντα. Σε κάθε περίπτωση, η Ένωση θα διέφερε κατά πολύ χωρίς τα μικρότερα κράτη μέλη. Πέρα από το ότι θα αποτελούσε στην ουσία μια λέσχη των μεγάλων δυνάμεων, με αμφίβολη νομιμοποίηση, θα είχε στερηθεί και πολλά απ όσα τα μικρότερα κράτη έχουν συνεισφέρει στην ευρωπαϊκή ολοκλήρωση, είτε προσφέροντας πολιτικό προσωπικό σε καίριες θέσεις, είτε προωθώντας καινοτόμες πρωτοβουλίες, είτε παίζοντας καθοριστικά τον ρόλο του διαμεσολαβητή ως κράτη λιγότερο απειλητικά [7]. Χαρακτηριστικότερα παραδείγματα αποτελούν οι κάτω χώρες, Βέλγιο, Ολλανδία, Λουξεμβούργο, που βρίσκονται ανάμεσα στα ιδρυτικά μέλη τής Ένωσης και στον πυρήνα τής ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης, έχοντας συμβάλλει συμβολικά και ουσιαστικά στην πρόοδό της για να εξασφαλίσουν παράλληλα τα συμφέροντά τους. Ακόμη, η Φινλανδία και η Σουηδία ήταν πρωταγωνίστριες στη θέσπιση των «αποστολών Petersberg» που καθιστούν την Ένωση διεθνή δρώντα μεταξύ άλλων στους τομείς τής διαχείρισης κρίσεων, της πρόληψης συγκρούσεων, των ειρηνευτικών αποστολών κ.α., ενώ έχουν αναλάβει μια σειρά από πρωτοβουλίες σύμφωνες με την κουλτούρα τους που τις έχουν καθιερώσει ως φορείς νέων αξιών, κανόνων και πολιτικών στην Ένωση (norms/policy entrepreneurs). Προτάσσοντας χαρακτηριστικά τους όπως: η αποφασιστικότητα, η τεχνογνωσία, οι αξίες και οι αρχές, η δημιουργικότητα, η ενότητα, η ήπια ισχύς και η ευελιξία τους τα μικρά κράτη-μέλη μοιάζουν συχνά με τον Δαυίδ που απροσδόκητα κερδίζει τελικά την μάχη με τον Γολιάθ.

Η προσαρμοστικότητα που έχουν επιδείξει και οι τακτικές που έχουν ακολουθήσει τα μικρά κράτη-μέλη για να πετύχουν τους στόχους τους έχουν οδηγήσει στο συμπέρασμα ότι με δεδομένες τις διαφορές ισχύος εκείνο που έχει μεγαλύτερη σημασία είναι πόσο δραστήριο, καινοτόμο, δημιουργικό και ευέλικτο είναι ένα κράτος στην προσπάθεια να μεγιστοποιήσει την επιρροή του και να προωθήσει τα συμφέροντα του, γεγονός που έχει οδηγήσει στην επικρατήσει του όρου «ευφυές κράτος» (smart state) προκειμένου να αποδοθούν τα παραπάνω χαρακτηριστικά και να εξηγηθεί το παράδοξο γεγονός τα μικρά κράτη ενώ υστερούν σε ισχύ να πετυχαίνουν τους στόχους τους. Βεβαίως, οι δυνατότητες των μικρών κρατών μελών να επηρεάσουν την ατζέντα τής ΕΕ δεν είναι αυτονόητες, ούτε το γεγονός ότι όλα τα κράτη αξιοποιούν τις ευκαιρίες με τον ίδιο τρόπο δεδομένο. Τα περιθώρια κινήσεων καθορίζονται αναμφίβολα από τους μεγαλύτερους παίκτες. Επομένως, η επιτυχία των μικρών κρατών εξαρτάται από τις εξωτερικές συνθήκες και την δική τους στρατηγική απέναντι σε αυτές.

Η ΑΞΙΟΠΟΙΗΣΗ ΤΗΣ ΠΡΟΕΔΡΙΑΣ

Με αυτούς τους περιορισμούς στην στρατηγική που έχουν κατά καιρούς ακολουθήσει τα μικρά κράτη, η αξιοποίηση της εκ περιτροπής προεδρίας τού Συμβουλίου τής ΕΕ αποτέλεσε ένα από τα σημαντικότερα μέσα για να υποστηρίξουν τα εθνικά τους συμφέροντα. Άλλωστε αυτός ήταν και ο λόγος που οι αλλαγές για την εκ περιτροπής προεδρία τού Συμβουλίου της ΕΕ με την Συνθήκη της Λισσαβόνας αποτέλεσαν σημαντικό σημείο τριβής ανάμεσα σε μεγάλα και μικρά κράτη, καθώς τα μεν αντιλαμβάνονταν ότι η προεδρία προσφέρει στα δε -που μετά τις συνεχόμενες διευρύνσεις αποτελούν την συντριπτική πλειοψηφία- πλεονεκτήματα και ευκαιρίες να προωθήσουν την εθνική τους πολιτική στην ευρωπαϊκή ατζέντα σε βαθμό δυσανάλογο με την ισχύ τους, διευρύνοντας κάθε φορά το εύρος τής ευρωπαϊκής ατζέντας προς την κατεύθυνση που επιθυμούν και απειλώντας την αποτελεσματικότητα και τη συνέχεια στις πολιτικές τής Ένωσης.

Η εκ περιτροπής προεδρία τού Συμβουλίου τής ΕΕ προσφέρει στα μικρά κράτη-μέλη την ευκαιρία να αυξήσουν την επιρροή τους στην Ένωση, καθώς μέσα από τις προτεραιότητες που θέτουν διαμορφώνουν την ατζέντα της τουλάχιστον για το τρέχον εξάμηνο ή και για τα επόμενα, ανάλογα με τις ικανότητες τους και τις τακτικές που ακολουθούν για να πείσουν τους εταίρους τους. Η προεδρία τους παρέχει τις εξής δυνατότητες: να αναλάβουν πρωτοβουλίες, να συνεργαστούν στενότερα με τις Βρυξέλλες, να έχουν μεγαλύτερη πρόσβαση σε πληροφόρηση, να βρίσκονται στο προσκήνιο στο εσωτερικό τής Ένωσης και στο εξωτερικό, να οικοδομήσουν αντίστοιχα ένα δίκτυο επαφών, να αυξήσουν την διαπραγματευτική τους ικανότητα, να παρέχουν τεχνογνωσία, να αναλάβουν τον ρόλο τού διαμεσολαβητή σε σημαντικά για την Ένωση ζητήματα, ασκώντας ηγετικό ρόλο και υπηρετώντας το κοινό συμφέρον. Στο παρελθόν, μικρά κράτη-μέλη αξιοποίησαν αυτές τις δυνατότητες για να εστιάσουν το ενδιαφέρον των εταίρων τους σε ζωτικά για εκείνα θέματα, αναδεικνύοντας τις ευρωπαϊκές τους διαστάσεις και καθιστώντας τα ως ζητήματα ευρύτερου ενδιαφέροντος [8].

Ένα χαρακτηριστικό τέτοιο παράδειγμα αποτελεί η Φινλανδία [9] που προώθησε την Βόρεια Διάσταση (Northern Dimension) στο Συμβούλιο του Λουξεμβούργου το 1997, σε αναμονή τής δικής της Προεδρίας το 1999 με σκοπό να ενισχύσει την εξωτερική πολιτική τής Ένωσης προς τον Βορρά και κυρίως προς την Ρωσία, καθώς και την περιφερειακή ανάπτυξη. Η Φινλανδία ενδιαφερόταν να εξασφαλίσει την σταθερότητα στην περιοχή, να αντιμετωπίσει τις νέες απειλές που εμφανίστηκαν με την κατάρρευση της ΕΣΣΔ, να ενθαρρύνει το εμπόριο και την οικονομική συνεργασία με την Ρωσία και τις υπόλοιπες χώρες προκειμένου να βελτιωθούν οι όροι διαβίωσης και να αποφευχθούν κύματα μετανάστευσης και παραβατικές συμπεριφορές, αλλά και να αποτελέσει η ίδια εμπορικό κέντρο παγκόσμιας εμβέλειας. Επιπλέον, ήταν ανάγκη να αντιμετωπιστούν περιβαλλοντικές απειλές στην Βαλτική και την Ρωσία γιατί θα είχαν άμεσες επιπτώσεις σε όλη την περιοχή. Είναι ξεκάθαρο ότι η προσέγγιση της Ρωσίας και των χωρών τής Βαλτικής με την ΕΕ ήταν ζωτικής σημασίας για την Φινλανδία. Ωστόσο, η συγκυρία στις σχέσεις Ρωσίας και ΕΕ και ο σκεπτικισμός τής ευρωπαϊκής επιτροπής έθεταν εμπόδια. Προκειμένου, να τ’ αντιμετωπίσουν οι Φινλανδοί προχώρησαν στον εξευρωπαϊσμό της «Βόρειας Διάστασης», προβάλλοντας τα οφέλη για τα κράτη-μέλη και χρησιμοποιώντας τις δομές και την κουλτούρα τής Ένωσης. Ενίσχυσαν τη διπλωματική τους δραστηριότητα, δημιουργώντας ειδική θέση πρεσβευτή για την «Βόρεια Διάσταση». Ξεπέρασαν τον σκεπτικισμό των μεσογειακών κρατών μελών, δείχνοντας αλληλεγγύη για την «διαδικασία τής Βαρκελώνης», φρόντισαν να διατηρήσουν ανοιχτό τον διάλογο, και να εξασφαλίσουν την πραγματοποίηση της πρώτης Διάσκεψης Υπουργών Εξωτερικών τής Βόρειας Διάστασης κατά την Φινλανδική προεδρία, για να υιοθετηθεί το «πρόγραμμα δράσης για την Βόρεια Διάσταση» μερικούς μήνες αργότερα. Είναι χαρακτηριστικό ότι ο Φινλανδός πρωθυπουργός Lipponen έγραφε στους Financial Times το 1999 ότι «η Προεδρία τού Συμβουλίου τής ΕΕ θα είναι η ευκαιρία της Φινλανδίας να αφήσει το στίγμα της Σκανδιναβικής επιχειρηματικότητας και διπλωματίας στην περιοχή».

Στο ίδιο μήκος κύματος, ο Βέλγος Charles Piqué δήλωνε τo 2001 «Η προεδρία τού Συμβουλίου τής Ευρωπαϊκής Ένωσης είναι για εμάς μια εξαιρετική ευκαιρία να βάλουμε το στίγμα μας στο σχέδιο της Ευρωπαϊκής Ολοκλήρωσης». Κατά την διάρκεια αυτής τής προεδρίας το Βέλγιο προώθησε δύο ζητήματα που άπτονταν του άμεσου ενδιαφέροντος του: την απελευθέρωση των ταχυδρομικών υπηρεσιών και μια περισσότερο ενεργή και συνεπή πολιτική τής Ένωσης για την Αφρική, με σκοπό να εξασφαλίσει για το ίδιο ηγετικό ρόλο σε πρωτοβουλίες για την ειρήνη και την προάσπιση των ανθρωπίνων δικαιωμάτων στην περιοχή και έτσι να αποκαταστήσει την φήμη του διεθνώς. Η βελγική διπλωματία αποδείχθηκε ιδιαίτερα δραστήρια και στα δύο ζητήματα και ενώ δεν κατάφερε να κλείσει το πρώτο επί της προεδρίας τού Βελγίου, ειδικά στο δεύτερο πέτυχε να φέρει το θέμα από το περιθώριο στο προσκήνιο σε μια συγκυρία που το διεθνές ενδιαφέρον ήταν στραμμένο μακριά από την μαύρη ήπειρο.

Τα παραδείγματα μικρών κρατών που προσπαθούν να αυξήσουν την επιρροή τους δεν σταματούν εδώ. Το Λουξεμβούργο αποτελεί άλλη μια περίπτωση βάζοντας την σφραγίδα του σε δύο σημαντικές προεδρίες για την ευρωπαϊκή ολοκλήρωση (1985,1991). Επίσης, παρότι μικρό κράτος ή καλύτερα ακριβώς επειδή είναι μικρό κράτος και δεν εγείρει δυσπιστία, φόβο και αίσθηση απειλής, έχει προσφέρει στην Ένωση σημαντικό πολιτικό προσωπικό όπως οι: Pierre Werner, Gaston Thorn, Jacques Santer, Jean-Claude Juncker και έχει πρωταγωνιστήσει στον ρόλο τού έντιμου διαμεσολαβητή (honest broker) στην Ένωση. Αυτή η επιτυχία τού Λουξεμβούργου αποδίδεται στην εσωτερική σταθερότητα και τη μακρόχρονη παραμονή πολιτικών προσωπικοτήτων στην πολιτική ζωή, με αποτέλεσμα να αποκτούν δεσμούς με την Ένωση και εμπειρία στη διαχείριση των ευρωπαϊκών ζητημάτων. Επίσης, η Πορτογαλία θέλοντας να ενισχύσει την καταπολέμηση της ανεργίας ανέλαβε με τη «διαδικασία τής Λισσαβόνας» την πρωτοβουλία να δώσει νέα ώθηση στην ευρωπαϊκή οικονομία προωθώντας την καινοτομία και την οικονομία τής γνώσης. Τέλος, η Ελλάδα το 2003 επιχείρησε να τονώσει το Ευρωπαϊκό ενδιαφέρον για τα Βαλκάνια, δίνοντας έτσι μια νέα προοπτική στις σχέσεις των γειτονικών της χωρών με την Ένωση αλλά και στον δικό της ρόλο στην περιοχή.

Βεβαίως, το ότι υπάρχει μια δομή ευκαιρίας δεν συνεπάγεται ότι λειτουργεί αυτόματα. Είναι απαραίτητο το προεδρεύον κράτος-μέλος να εξασφαλίσει τις συνθήκες για να την αξιοποιήσει. Επιπλέον, το ότι ένα θέμα μπαίνει στην ατζέντα ή ακόμη καταλήγει στα συμπεράσματα της προεδρίας σύμφωνα με τις προσδοκίες της δεν σημαίνει και επιτυχία στην τελική του έκβαση, όπως συνέβη με την «διαδικασία της Λισσαβόνας», που εκ του αποτελέσματος σήμερα κρίνουμε ότι απέτυχε ή την «Βόρεια διάσταση» που δεν προχώρησε. Αυτό, όμως, δεν σημαίνει ότι ευθύνονται τα προεδρεύοντα τότε μικρά κράτη-μέλη.

ΠΡΟΒΟΛΗ ΘΕΣΕΩΝ

Για αυτό το λόγο είναι σημαντικό να εστιάσουμε στα παράλληλα οφέλη τής εκ περιτροπής προεδρίας τού Συμβουλίου για τα μικρά κράτη που είναι: οι ευκαιρίες για ανάληψη πρωτοβουλιών, η προβολή, η δικτύωση, η κοινωνικοποίηση με τους εταίρους και γενικότερα με το προσωπικό τής Ένωσης και η εξοικείωση με την κουλτούρα της, η αύξηση της διαπραγματευτικής ικανότητας, η στροφή τού ευρωπαϊκού ενδιαφέροντος σε μια συγκεκριμένη περιοχή ή θέμα και η εξωτερική ενδυνάμωση που λαμβάνει το προεδρεύον κράτος σε σχέση με τους γείτονες του, όπως πχ στην περίπτωση της Φινλανδίας και της Ελλάδας.

Σαφώς, μετά τη συνθήκη της Λισσαβόνας που επιχειρεί να εξισορροπήσει την διαφορετικότητα των συμφερόντων και των οπτικών των κρατών-μελών για την ευρωπαϊκή ολοκλήρωση από τη μια μεριά, και τη συνέπεια και την αποτελεσματικότητα της Ένωσης, από την άλλη, οι δυνατότητες της εκ περιτροπής προεδρίας τού Συμβουλίου τής ΕΕ μειώθηκαν. Τα ζητήματα υψηλής πολιτικής ανήκουν πλέον στις αρμοδιότητες του Προέδρου τού Ευρωπαϊκού Συμβουλίου και της Ύπατης Εκπροσώπου. Αν και οι ευκαιρίες να αναλάβουν ηγετικό ρόλο είναι πλέον λιγότερες, τα μικρά κράτη-μέλη μπορούν ακόμη να προωθήσουν τα συμφέροντα και τις θέσεις τους σε σημαντικά ζητήματα χαμηλής πολιτικής. Παράδειγμα σε αυτή την περίπτωση αποτελεί η πρόσφατη επιτυχημένη προεδρία τής Κυπριακής Δημοκρατίας. Η Κύπρος, με την επιτυχημένη προεδρία της ανέτρεψε το επιχείρημα των μεγάλων δυνάμεων ότι τα μικρά κράτη λόγω των περιορισμών σε ανθρώπινους και οικονομικούς πόρους δεν μπορούν να ασκήσουν αποτελεσματικά την προεδρία, αφού κατάφερε να προχωρήσει με επιδεξιότητα τις διαπραγματεύσεις σε θέματα που χρόνιζαν στις ευρωπαϊκές καλένδες, όπως το πολυετές δημοσιονομικό πλαίσιο και το κοινό ευρωπαϊκό σύστημα ασύλου, και να κλείσει το σημαντικό ζήτημα του ενιαίου πακέτου ευρεσιτεχνίας, ενώ έπαιξε καθοριστικό ρόλο στην επίλυση της διοργανικής κρίσης που δημιουργήθηκε τον Ιούνιο του 2012, μεταξύ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου για το θέμα τής διακυβέρνησης Σένγκεν, ενεργώντας ως έντιμος διαμεσολαβητής. Επιπλέον, η Κύπρος πέτυχε να στρέψει το ευρωπαϊκό ενδιαφέρον σε μια σειρά ζητήματα αλιείας, θαλάσσιας πολιτικής και ενέργειας που άπτονται των άμεσων εθνικών συμφερόντων της.

Ακόμη και μετά την Συνθήκη τής Λισσαβόνας, οι απαιτήσεις για να πετύχουν τα μικρά κράτη τα αποτελέσματα που επιθυμούν κατά τη διάρκεια της εκ περιτροπής προεδρίας παραμένουν ίδιες: ενότητα στο εσωτερικό και ένα ευνοϊκό εξωτερικό περιβάλλον, ανάληψη πρωτοβουλιών με δημιουργικό και καινοτόμο πνεύμα, προώθηση των συμφερόντων τους υπό έναν ευρωπαϊκό μανδύα, ώστε να αναγνωρίζεται η προστιθέμενη αξία τους για την Ένωση, στενή συνεργασία με την Επιτροπή, συγκρότηση συνασπισμών με άλλα κράτη μέλη που έχουν κοινά συμφέροντα, ώστε να πετύχουν πλατιά υποστήριξη των θέσεων τους, χαμηλό ενδιαφέρον των μεγαλύτερων κρατών-μελών για τα συγκεκριμένα ζητήματα, καλή προετοιμασία των θέσεών τους και καλή γνώση των θεμάτων, σωστό timing, διαμεσολαβητική στάση και προφίλ ουδέτερου-έντιμου διαμεσολαβητή [10]. Οι παραπάνω προϋποθέσεις έχουν εφαρμοστεί με επιτυχία στο παρελθόν και θα μπορούσαμε να πούμε ότι αποτελούν ένα είδος «καλών πρακτικών» για την στρατηγική των μικρότερων κρατών-μελών τής Ένωσης, που στοχεύουν να αυξήσουν την επιρροή τους είτε κατέχουν την εκ περιτροπής προεδρία του Συμβουλίου της ΕΕ, είτε όχι.

Σε αυτό το πλαίσιο, η Ελλάδα έχει θέσει ως προτεραιότητες τέσσερα ζητήματα ζωτικού ενδιαφέροντος για την ίδια αλλά και για την ΕΕ Πρώτον, η καταπολέμηση της ανεργίας και η ενίσχυση της ανάπτυξης και της απασχόλησης, δεύτερον, η εμβάθυνση με σκοπό να διαφυλαχθεί η σταθερότητα του κοινού νομίσματος και οι αρχές της δημοσιονομικής και οικονομικής ένωσης, αλλά και να εξασφαλιστούν η κοινωνική διάσταση της ευρωζώνης, η διαφάνεια και η αποτελεσματικότητα, τρίτον, η διαχείριση του μεταναστευτικού προβλήματος, τέταρτον, η αειφορία και η ασφάλεια στη θάλασσα. Είναι θέματα που αφορούν αν όχι όλα, την συντριπτική πλειοψηφία των κρατών-μελών. Υπό αυτή την έννοια διαθέτει ένα πλεονέκτημα γιατί δεν είναι δύσκολο να πείσει τους εταίρους για την ευρωπαϊκή αξία των πρωτοβουλιών της. Το σημαντικό στοίχημα της προεδρίας είναι να φέρει αυτές τις πρωτοβουλίες εις πέρας με αποτελέσματα που θα είναι κοντά στις δικές της θέσεις. Όπως υπαγορεύουν οι «καλές πρακτικές» που είδαμε παραπάνω, η Ελλάδα θα πρέπει να είναι δραστήρια και προ-δραστική, να προετοιμάσει τις θέσεις της επαρκώς καλά και σε αρμονία με την κουλτούρα τής Ένωσης, να τις επικοινωνήσει μέσα από μια σειρά πρωτοβουλιών, να προσφέρει τεχνογνωσία για τα ζητήματα του άμεσου ενδιαφέροντός της, να προσπαθήσει να εξασφαλίσει την συναίνεση των εταίρων της αναλαμβάνοντας διαμεσολαβητικό ρόλο, δείχνοντας ενδιαφέρον και αλληλεγγύη για τα ζητήματα που τους αφορούν και επιχειρώντας να οικοδομήσει συνεργασίες με άλλα κράτη μέλη που έχουν κοινά συμφέροντα. Η δημιουργικότητα, η εγρήγορση, η κατάρτιση για τα ευρωπαϊκά ζητήματα και για τις θέσεις των εταίρων, η ευελιξία, και η δέσμευση στην πρόοδο της ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης θα πρέπει να είναι απαραίτητα συστατικά τής προσπάθειας της ελληνικής διπλωματίας, αν θέλει να πετύχει.

ΤΑ ΕΜΠΟΔΙΑ ΓΙΑ ΤΗΝ ΕΛΛΑΔΑ

Ωστόσο, σε αυτή την προσπάθεια η Ελλάδα έχει να αντιμετωπίσει δύο σημαντικά εμπόδια. Το πρώτο είναι το δυσμενές εξωτερικό περιβάλλον. Εκτός από την αρνητική εικόνα για την Ελλάδα, θα πρέπει να συνυπολογίσουμε ότι η ΕΕ βρίσκεται σε μια από τις πιο κρίσιμες καμπές, αν όχι την πιο κρίσιμη καμπή τής ιστορίας της. Η ευρωπαϊκή ευφορία των αρχών του 21ου αιώνα έχει αντικατασταθεί από έντονο ευρωσκεπτικισμό εντός των κρατών μελών. Η αποτυχία τού πειράματος της ευρωζώνης, η αδυναμία τής Ένωσης να διαχειριστεί αποτελεσματικά την κρίση και η ανυπαρξία μιας ηγεσίας που θα εμπνεύσει προς ένα νέο ευρωπαϊκό όραμα έχουν πλήξει σημαντικά το κύρος, την συνοχή και τη νομιμοποίηση της Ένωσης. Το 2009 ο νομπελίστας Πορτογάλος Ζοζέ Σαμαράγκου έγραφε: «...προσοχή, η Ευρωπαϊκή Ένωση κινδυνεύει να μοιάσει με σακί με γάτες, εξίσου επικίνδυνο και εξίσου γελοίο» [11]. Αυτή η εικόνα σήμερα δεν απέχει πολύ από την πραγματικότητα. Εδώ βρίσκεται η πρόκληση για την ελληνική διπλωματία. Από τη θέση τής προεδρίας, η Ελλάδα θα πρέπει να επιδείξει την απαραίτητη επιδεξιότητα, ώστε να βρει εκείνους τους κοινούς τόπους όπου τα εθνικά συμφέροντα των κρατών-μελών θα συναντηθούν.

Επιπλέον, στο αναδυόμενο πολυπολικό σύστημα τα ευρωπαϊκά κράτη έχουν ανάγκη από μια ισχυρή ΕΕ που δεν θα θυμίζει σε τίποτα σακί με γάτες. Χωρίς τη νομιμοποίηση των πολιτών της και χωρίς ένα νέο όραμα, όμως, η ΕΕ δεν μπορεί να είναι ισχυρή. Έχοντας μπροστά τους την πιο σημαντική εκλογική αναμέτρηση που έχει διεξαχθεί ποτέ σε ευρωπαϊκό επίπεδο, το επόμενο εξάμηνο οι ηγέτες των ευρωπαϊκών κρατών θα πρέπει να πείσουν με ειλικρινή και στιβαρά επιχειρήματα τους λαούς τους για τους λόγους ύπαρξης και υποστήριξης του εγχειρήματος της ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης, για την βιωσιμότητα αλλά και την αξία του. Σε αυτή την προσπάθεια μια αποτελεσματική ελληνική προεδρία, εκτός του ότι ενισχύει το κύρος τής Ελλάδας έχει να προσφέρει ένα σημαντικό συμβολισμό για την ενότητα και την αξία τής Ένωσης. Με δεδομένη αυτή την συγκυρία είναι ευκαιρία ν’ αναζητήσουμε την υποστήριξη των εταίρων μας, καθώς η ελληνική επιτυχία θα είναι συνάμα και ευρωπαϊκή.

Για να καταφέρει, όμως, η Ελλάδα να βρεθεί στο επίκεντρο του ευρωπαϊκού ενδιαφέροντος με μια θετική αφήγηση αυτή την φορά, καλείται να ξεπεράσει το δεύτερο σημαντικό εμπόδιο που είναι η κατάσταση στο εσωτερικό της. Κοινό χαρακτηριστικό σε όλα τα παραδείγματα μικρών κρατών που έχουν πετύχει τους στόχους τους εντός τής Ένωσης, αλλά και ευρύτερα στην διεθνή οργάνωση, είναι η ενότητα, καθώς αποτελεί σημαντικό συστατικό τής ισχύος των μικρών κρατών. Όλοι οι κύριοι παίκτες στο εσωτερικό πολιτικό σκηνικό θα πρέπει να αποδεχθούν την σημασία που έχουν η επίτευξη των στόχων τής εκ περιτροπής προεδρίας τού Συμβουλίου τής ΕΕ και η σταθερότητα το επόμενο διάστημα. Σε διαφορετική περίπτωση, η όποια προσπάθεια της Ελλάδας κινδυνεύει όχι μόνο να μην σταθεί στο ύψος των περιστάσεων αλλά να φέρει και τα αντίθετα αποτελέσματα, αφού δεν θα έχουμε χάσει μόνο μια ευκαιρία να επανορθώσουμε το κύρος μας και να επανακτήσουμε μέρος τής ισχύος μας στην Ένωση, αλλά είναι πολύ πιθανόν να υποστούμε ακόμη ένα πλήγμα.

Ωστόσο, τα μικρά κράτη επιλέγουν τις μάχες τους και χαρακτηριστικό τους είναι να καινοτομούν βρίσκοντας ευκαιρίες μέσα στις αντιξοότητες. Μια ισχυρή και επίμονη ελληνική ηγεσία καλείται να αντιμετωπίσει τα παραπάνω προβλήματα προς το συμφέρον τής χώρας με δημιουργικότητα: από την μια πλευρά να αξιοποιήσει την προεδρία για να εξασφαλίσει την ενότητα και την σταθερότητα στο εσωτερικό, ανάγοντας την αποτελεσματικότητά της σε μονόδρομο και εθνική στρατηγική, και από την άλλη να καταστήσει την επιτυχία της ζήτημα ευρωπαϊκής σημασίας σε αυτή την κρίσιμη συγκυρία, εξασφαλίζοντας την υποστήριξη των εταίρων της. Είναι σημαντικό η Ελλάδα και η Ευρώπη να έχουν κερδίσει στο τέλος αυτού τού εξαμήνου, αυξάνοντας το κύρος, τη νομιμοποίηση και την αποτελεσματικότητά τους.

Είναι αλήθεια ότι με τα σημαντικά προβλήματα που αντιμετωπίζει η ελληνική κοινωνία, τον ευρωσκεπτικισμό που περισσεύει, τον πολιτικό λόγο και κατά συνέπεια την πολιτική πρακτική να παρακμάζουν, μια τέτοια ανάγνωση της προεδρίας μπορεί να φαίνεται πολυτέλεια, ουτοπία ή άκαιρα φιλοευρωπαϊκή. Πολύ πιθανόν η αποδοχή τής πραγματικότητας των συνθηκών που επιβάλλουν οι διαφορές ισχύος ίσως είναι για κάποιους από ενοχλητική έως απαράδεκτη. Όμως, η ανάληψη της προεδρίας τού Συμβουλίου τής ΕΕ είναι μια πραγματικότητα και είναι στο χέρι μας το πώς θα την διαχειριστούμε. Είναι ανάγκη ανάμεσα στις ρήξεις που καλούμαστε να κάνουμε με το παρελθόν να αντιμετωπίσουμε την εξωτερική μας πολιτική με ρεαλισμό, όρους ισχύος, ευφυή στρατηγική -ανάλογη με τα μέσα και τους σκοπούς μας- να είμαστε ειλικρινείς, αξιολογώντας τα οφέλη και τα κόστη τής ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης και να αξιοποιήσουμε τις κοινά αποδεκτές «καλές πρακτικές» των μικρών κρατών δρώντας με μακροπρόθεσμο σχεδιασμό, συνέπεια και συνέχεια. Μόνον έτσι η Ελλάδα θα αντιμετωπίσει μαζί με τα επείγοντα της καθημερινότητας και τα σημαντικά που θα εξασφαλίσουν πέρα από την επιβίωση, την ασφάλεια αλλά και την ευημερία της στο μέλλον.

Η σύγχρονη περιπέτεια της Ελλάδας ιδωμένη από το εξωτερικό προς το εσωτερικό οφείλεται ακριβώς στην απουσία των παραπάνω παραγόντων, όχι μόνο στην περίοδο διαχείρισης της κρίσης, κατά την οποία η συνδρομή τής ελληνικής διπλωματίας ήταν απούσα, αλλά και πριν από αυτή. Η ανάληψη της προεδρίας αποτελεί μια καλή αρχή για να αλλάξουμε την πλοκή αυτής τής περιπέτειας, με πρώτο στόχο στο τέλος αυτού του εξαμήνου η Ελλάδα ν’ αποτελεί έναν αποτελεσματικό και αξιόπιστο εταίρο στην Ένωση. Είναι αυτονόητο ότι στο επόμενο εξάμηνο δεν πρόκειται και δεν μπορούν να λυθούν όλα τα προβλήματα στο εσωτερικό τής χώρας ή στην Ένωση. Σίγουρα ακόμη και αν η ελληνική προεδρία χρισθεί με απόλυτη επιτυχία, ο Έλληνας, ο Φινλανδός ή ο Σλοβένος Ευρωπαίος πολίτης δεν θα βιώσουν κάποια σημαντική διαφορά. Είναι βέβαιο, όμως, ότι μια αποτελεσματική Ελλάδα που συνεισφέρει στην ευρωπαϊκή ολοκλήρωση θα έχει θέσει στην ευρωπαϊκή ατζέντα ζητήματα που την αφορούν και επιπλέον θα μπορεί να ξεκινήσει από διαφορετική θέση την επόμενη και οποιαδήποτε άλλη διαπραγμάτευση, έχοντας ενισχύσει το κύρος της. Υπό αυτή την έννοια, ακόμη και αν δεν υπήρχε η ευκαιρία τής προεδρίας τού Συμβουλίου τής ΕΕ, θα έπρεπε να δημιουργηθεί.

ΠΑΡΑΠΟΜΠΕΣ:

[1] Για την έννοια της ισχύος, τους συντελεστές της και το κύρος ανάμεσα σε αυτούς βλ. Κουσκουβέλης, Η. (2004). Εισαγωγή στις Διεθνείς Σχέσεις. Αθήνα:Ποιότητα
[2] Ισοκράτης. Πολιτεία και Ηγεσία. Μτφ: Αλέξανδρος Βέλιος. Αθήνα:Ροές
[3] Για τα λάθη και τις παραλείψεις στη διαχείριση της κρίσης βλ. Κουσκουβέλης, Η. (2012). Κρίση και Εξωτερική Πολιτική. Foreign Affairs, Δεκέμβριος/Ιανουάριος.
[4] Θουκυδίδης, Ιστορίαι
[5] Βλ ενδεικτικά Κουσκουβέλης, Η. (1995). Διπλωματία και Στρατηγική της Ευρωπαϊκής Ένωσης εν όψει της Διακυβερνητικής Διάσκεψης του 1996. Αθήνα:Παπαζήσης; Gegout, C. (2002) The Quint: Acknowledging the Existence of a Big Four-US Directoire at the heart of the EU’s Foreign Policy Decision Making Process. Journal of Common Market Studies, 40(2), 331-344
[6] Ο ορισμός τού μικρού κράτους αποτελεί ένα από τα μεγαλύτερα ζητήματα και σημεία τριβής στη μελέτη των μικρών κρατών και μέχρι σήμερα δεν έχει προκύψει συμφωνία. Σε κάθε περίπτωση οι έννοιες του μεγέθους είναι σχετικές και θα πρέπει να γίνονται αντιληπτές στο πλαίσιο συγκεκριμένου τομέα, χρόνου και χώρου. Ο συγκεκριμένος διαχωρισμός στην Ευρωπαϊκή Ένωση είναι ο επικρατέστερος και μπορεί να υποστηριχθεί τόσο εμπειρικά όσο και θεσμικά.
[7] Για τα μικρά κράτη μέλη στην ΕΕ βλ ενδεικτικά: Steinmetz R.and Wivel, A. (2010). Small States in Europe; Challenges and Opportunities. Surrey: Ashgate; Archer, C. and Nuggent, N. (2002). Introduction: Small States and the European Union. Current Politics and Economics of Europe, 11(1), 1-10; Browning, C. (2006 ) Small, Smart and Salient? Rethinking Identity in the Small States Literature, Cambridge Review of International Affairs, Volume 19, Issue 4.
[8] Για την προεδρία τού Συμβουλίου τής Ευρωπαϊκής Ένωσης βλ ενδεικτικά: Bunse, S. (2009). Small States and EU Governance; Leadership through the Council Presidency; Batory, A. and Puetter U. (2013) Consistency and Diversity? The EU’s rotating trio Council Presidency after the Lisbon Treaty. Journal of European Public Policy, 20:1. pp 95-112; Tallberg, J. (2004) The Power of the Presidency. Journal of Common Market Studies, Vol. 42, No 5. pp. 999-1022
[9] Για τα παραδείγματα των μικρών κρατών η ανάλυση στηρίχθηκε στους: Bunse, οπ; Arter, D. (2000) Small States Influence within the EU. Journal of Common Market Studies, Vol. 38, No 5. pp 677-697, Hirsch, M. (2010) Preface:About the Resilience of Small States, in Steinmetz R.and Wivel, A. Small States in Europe; Challenges and Opportunities. Surrey: Ashgate pp xi-xvi
[10] οπ 8
[11] Σαμαράγκου, Ζ. (2011) Το τελευταίο τετράδιο. Αθήνα: Καστανιώτης

Copyright © 2002-2012 by the Council on Foreign Relations, Inc.
All rights reserved.

Μπορείτε να ακολουθείτε το «Foreign Affairs, The Hellenic Edition» στο TWITTER στη διεύθυνση www.twitter.com/foreigngr αλλά και στο FACEBOOK, στη διεύθυνση www.facebook.com/ForeignAffairs.gr