Πώς οι εκλογές μπορούν να οδηγήσουν στην ειρήνη

Σε πολλές εμφύλιες συγκρούσεις [1], το κύριο ζήτημα για τους εξωτερικούς παρατηρητές είναι το κατά πόσο οι αντιμαχόμενες πλευρές μπορούν να επιτύχουν μια διαπραγματεύσιμη ειρηνευτική διευθέτηση. Μια διευθέτηση, ωστόσο, δεν είναι πανάκεια: Στο Τσαντ, για παράδειγμα, η κυβέρνηση και διάφορες ανταρτικές παρατάξεις έχουν διαπραγματευτεί περισσότερες από δώδεκα διευθετήσεις, που εκτείνονται μέχρι την δεκαετία του 1970, αλλά πάνω από τις μισές κατέρρευσαν γρήγορα. Στην πραγματικότητα, όπως δείχνει η έρευνά μου, οι διευθετήσεις μετά από διαπραγμάτευση (negotiated settlements) αποτυγχάνουν σχεδόν όσο συχνά επιτυγχάνουν.

Ωστόσο, δεν δημιουργούνται όλες οι διευθετήσεις μετά από διαπραγμάτευση με τον ίδιο τρόπο: Το πώς έχουν σχεδιαστεί μπορεί να επηρεάσει σε μεγάλο βαθμό την πιθανότητα μιας ανθεκτικής ειρήνης. Συγκεκριμένα, ένα κεντρικό ερώτημα για ακαδημαϊκούς και πολιτικούς τις τελευταίες δεκαετίες ήταν κατά πόσον οι εκλογές μετά από συγκρούσεις βοηθούν ή βλάπτουν τις πιθανότητες επιτυχίας μιας συγκεκριμένης διευθέτησης.

Αφγανές εγγράφονται για να ψηφίσουν στην Καμπούλ, τον Απρίλιο του 2018. MOHAMMED ISMAIL / REUTERS
--------------------------------------------------------------------

Σε αυτό το ερώτημα κυριαρχεί η απαισιοδοξία. Δείτε τις εκλογές του 2009 στο Αφγανιστάν: Δεν είχαν συμμετοχή από την κύρια ομάδα ανταρτών, τους Ταλιμπάν (με τους οποίους η κυβέρνηση δεν είχε διαπραγματευτεί μια διευθέτηση) και, σύμφωνα με τον πρώην αναπληρωτή απεσταλμένο του ΟΗΕ, Peter Galbraith [2], μαστίζονταν από ασθενείς εξασφαλίσεις σχετικά με τη νοθεία. Προβλέψιμα, οι εκλογές απέτυχαν να ενώσουν την χώρα. Πράγματι, με το να επιχειρήσουν να επιτύχουν έναν ταχύ εκδημοκρατισμό υπό κακώς λειτουργούντες θεσμούς και χωρίς να προσελκύσουν μεγάλες ομάδες ανταρτών, απλώς προκάλεσαν περισσότερη βία. Παρά αυτές τις αποτυχίες, τα Ηνωμένα Έθνη και άλλοι οργανισμοί εξακολουθούν να υποστηρίζουν -και να διεξάγουν- εκλογές μετά από συγκρούσεις. Είναι λάθος αυτό; Όχι απαραίτητα.

Στο πρόσφατο βιβλίο μου, Electing Peace: From Civil Conflict to Political Participation (Εκλέγοντας την ειρήνη: Από την πολιτική σύγκρουση μέχρι την πολιτική συμμετοχή) [3], καταδεικνύω ότι υπό ορισμένες συνθήκες οι μεταπολεμικές εκλογές μπορούν να ενισχύσουν σημαντικά την αντοχή των ειρηνευτικών συμφωνιών. Συγκεκριμένα, οι συμφωνίες που επιτρέπουν τόσο στα ανταρτικά όσο και στα κυβερνητικά κόμματα να συμμετάσχουν στις εκλογές, και που εμπλέκουν εξωτερικούς δρώντες ως παρατηρητές και επιθεωρητές [4] αυξάνουν σημαντικά την σταθερότητα και βελτιώνουν τις πιθανότητες μιας διαρκούς ειρήνης. Εξίσου σημαντικό, από την πλευρά των εξωτερικών παραγόντων, η εμπλοκή σε αυτές τις εκλογές αντιπροσωπεύει μια πολύ λιγότερο δαπανηρή μορφή διατήρησης της ειρήνης από όσο είναι η αποστολή στρατευμάτων για να διατηρηθεί μια διευθέτηση δια της ισχύος.

ΣΤΡΩΝΟΝΤΑΣ ΤΟ ΤΡΑΠΕΖΙ

Ο τερματισμός των εμφύλιων συγκρούσεων είναι μια μπερδεμένη δουλειά. Κατά την διαπραγμάτευση μιας διευθέτησης, ειδικά σε μια σύγκρουση χωρίς ξεκάθαρο νικητή, οι πρώην μαχητές πρέπει να αναμορφώσουν το κράτος έτσι ώστε να μπορούν να συνυπάρχουν ειρηνικά. Ωστόσο, οι διατάξεις που προβλέπουν οι διευθετήσεις που έχουν προέλθει μετά από διαπραγμάτευση -οι οποίες συχνά περιλαμβάνουν αφοπλισμό δυνάμεων, την ενσωμάτωση των εναπομενόντων στρατιωτών και, κατά καιρούς, το μοίρασμα ή την διανομή με άλλο τρόπο της πολιτικής εξουσίας μεταξύ των φατριών- είναι δύσκολο να διατηρηθούν. Οι μαχητές συχνά δυσκολεύονται να εμπιστευτούν ότι ο αντίπαλός τους θα τηρήσει την συμφωνία μετά την λήξη της σύγκρουσης.

Αυτή η έλλειψη εμπιστοσύνης μεταξύ των μαχητών δεν είναι μόνο αποτέλεσμα των συγκρούσεων -αν και η βία μπορεί να είναι πολύ παρατεταμένη, όπως στον πόλεμο πολλών δεκαετιών της κυβέρνησης της Κολομβίας κατά των ανταρτών του FARC [5]- αλλά επίσης, πρωτίστως, των κινήτρων. Εάν η κυβέρνηση ή μια ομάδα ανταρτών έχει υπογράψει μια διευθέτηση, αλλά γίνεται δυσανάλογα ισχυρή κατά την διάρκεια της εφαρμογής της, αυτή η ομάδα έχει στην συνέχεια κάθε λόγο να την παραβεί. Όταν η κάθε πλευρά έχει την ευκαιρία να μετακινήσει την πολιτική ή τους πόρους προς την θέση που προτιμά, δύσκολα μπορεί να αναμένεται ότι θα παραιτηθεί από αυτά τα οφέλη.

Για να ξεπεραστεί αυτό το έλλειμμα εμπιστοσύνης, οι μαχητές σε μια εμφύλια σύγκρουση συχνά στρέφονται σε εξωτερικούς παράγοντες -είτε πρόκειται για ξένα κράτη είτε για θεσμούς όπως τα Ηνωμένα Έθνη- που μπορούν να παρακολουθούν και να επιβάλλουν τους όρους μιας διευθέτησης. Σε περιπτώσεις όπου οι εξωτερικοί δρώντες μπορούν και να ανιχνεύσουν και να τιμωρούν τις όποιες παραβιάσεις, μπορεί να το κάνουν δαπανηρό και για τις δύο πλευρές το να παραβιάζουν τους όρους μιας συμφωνίας. Ο στόχος είναι να αλλάζουν τα κίνητρα ώστε οι μαχητές να χάνουν περισσότερα από την μη τήρηση των δεσμεύσεών τους απ’ ό, τι θα μπορούσαν ενδεχομένως να κερδίσουν.

Για τους εξωτερικούς δρώντες, αυτό είναι ένα δύσκολο έργο. Όλες οι πλευρές πρέπει να έχουν εμπιστοσύνη ότι οι παραβιάσεις θα τιμωρούνται και ότι η συμμόρφωση θα ανταμείβεται. Η αποτελεσματική παρακολούθηση απαιτεί οι εξωτερικοί δρώντες να μπορούν να λαμβάνουν ακριβείς πληροφορίες επί τόπου, και να ελέγχουν πότε συμβαίνουν οι παραβιάσεις. Τέτοιες παραβιάσεις μπορεί να είναι προφανείς, όπως όταν σφαγιάζονται οι αντάρτες κατά την παράδοση των όπλων τους, αλλά συχνά είναι πολύ πιο δύσκολο να προσδιοριστούν: Για παράδειγμα, κατά την εφαρμογή της διευθέτησης, η κυβέρνηση μπορεί να περάσει νομοθεσία που να διοχετεύει την εξουσία μακριά από τα Υπουργεία ή άλλες θέσεις που οι επαναστάτες πρόκειται να καταλάβουν, ή να αλλάξει τους εκλογικούς νόμους έτσι ώστε οι υποστηρικτές των επαναστατικών κομμάτων να χάσουν το δικαίωμα ψήφου. Μόλις εντοπιστούν οι παραβιάσεις, οι εξωτερικοί δρώντες πρέπει επίσης να έχουν αρκετή μόχλευση έναντι των πρώην αντιμαχομένων μερών -και μια αποδεδειγμένη θέληση να χρησιμοποιήσουν αυτή τη μόχλευση- για να προβούν σε αξιόπιστες απειλές ώστε να τιμωρήσουν τη μη συμμόρφωση. Επιπλέον, το κόστος για τους εξωτερικούς δρώντες για την παρακολούθηση και την επιβολή πρέπει να παραμένει χαμηλό, αλλιώς δεν θα ενδιαφερθούν να παρέμβουν [6].

Ένας τρόπος ώστε οι εξωτερικοί δρώντες να συλλέγουν πληροφορίες και να ενισχύουν δυνητικά τη μόχλευσή τους είναι να αναπτύσσουν ένοπλες ειρηνευτικές δυνάμεις με εντολές να χρησιμοποιούν βία για να εξασφαλίζουν την συμμόρφωση. Οι ειρηνευτικές δυνάμεις αποτελούν σημαντικά εργαλεία στην διαδικασία παρακολούθησης. Όμως, σε πολλές μεταπολεμικές υποθέσεις, αυτές οι αποστολές έχουν πολύ λίγο προσωπικό, έχουν εντολές μόνο να παρατηρούν (και να μην χρησιμοποιούν βία) και τα ένοπλα μέλη τους φεύγουν πριν ολοκληρωθεί η πλήρης εφαρμογή -όλα αυτά περιορίζουν την ικανότητά τους να μοχλεύουν ισχύ.

Οι ειρηνευτικές δυνάμεις είναι περισσότερο χρήσιμες, ωστόσο, στο πλαίσιο εκλογών, όπου μπορούν εύκολα να εντοπίσουν και να τιμωρήσουν τις παραβιάσεις. Οι εκλογικές διαδικασίες ορίζουν δημόσιους δείκτες αναφοράς και τακτικά ορόσημα που διευκολύνουν την παρακολούθηση και, καθώς καταλήγουν σε κατανομή της πολιτικής εξουσίας, παρέχουν ευκαιρίες για την επιβολή κυρώσεων για μη συμμόρφωση. Όχι μόνο οι εξωτερικοί δρώντες μπορούν να ντροπιάσουν τα μέρη που παραβιάζουν μια συμφωνία, μπορούν επίσης να αναστείλουν την [όποια] βοήθεια, να αποσύρουν την πρόσβαση των κομμάτων σε κεφάλαια και να ασκήσουν άλλους διεθνείς μοχλούς πίεσης, όπως η ανάκληση διπλωματικών προνομίων από το κόμμα που υποπίπτει σε παραβάσεις. Για παράδειγμα, κατά την ειρηνευτική διαδικασία του Ελ Σαλβαδόρ την δεκαετία του 1990, η κυβέρνηση απέτυχε να εγγράψει ψηφοφόρους, κυρίως υποστηρικτές των ανταρτών, κάτι που απείλησε να ανατρέψει την ισορροπία δυνάμεων προς όφελος της κυβέρνησης˙ οι αξιωματούχοι του ΟΗΕ επισκέφθηκαν δήμους σε ολόκληρη την χώρα και επαλήθευσαν τις καταγγελίες και στην συνέχεια οι Ηνωμένες Πολιτείες πάγωσαν εκταμιεύσεις ύψους 70 εκατομμυρίων δολαρίων βοήθειας -μια πίεση που ανάγκασε τελικά την κυβέρνηση να αυξήσει δραματικά τον ρυθμό των εγγραφών.

Ο Κολομβιανός πρόεδρος Χουάν Μανουέλ Σάντος (αριστερά) σε χειραψία με τον ηγέτη του FARC, Rodrigo Londoño (δεξιά) μπροστά στον Κουβανό πρόεδρο Ραούλ Κάστρο, στην Αβάνα, τον Ιούνιο του 2016. ALEXANDRE MENAGHINI / REUTERS
----------------------------------------------------------------

ΚΑΛΠΕΣ, ΟΧΙ ΣΦΑΙΡΕΣ

Στο βιβλίο Electing Peace, εξέτασα τις 122 διευθετήσεις μετά από διαπραγμάτευση (negotiated settlements) που υπογράφηκαν, σχετικά με εμφύλιες συγκρούσεις μεταξύ του 1975 και του 2005, για να κατανοηθεί καλύτερα ο ρόλος των εκλογών και των εξωτερικών δρώντων στην εδραίωση των ειρηνευτικών συμφωνιών. Χρησιμοποίησα στατιστικά μοντέλα για να αναλύσω τις προβλέψεις των διατάξεων για τις εκλογές με αντιμαχόμενα κόμματα, και την διάρκεια της ειρήνης μετά από αυτές τις διευθετήσεις, και διερεύνησα τους μηχανισμούς σε περιπτώσεις (case studies) από την Κεντρική Αμερική.

Τα στοιχεία δείχνουν, πρώτον, ότι, από το 1989, σχεδόν οι μισές από όλες τις διευθετήσεις που προέκυψαν μετά από διαπραγμάτευση σε εμφύλιες συγκρούσεις έχουν οδηγήσει σε μεταπολεμικές εκλογές με πολιτικά κόμματα που εκπροσωπούν τόσο την κυβέρνηση όσο και τις ανταρτικές ομάδες.

Οι περισσότερες από αυτές τις μεταπολεμικές εκλογές πραγματοποιήθηκαν υπό το προσεκτικό μάτι αποστολών ειρηνευτικών δυνάμεων [7] –επιθεωρητές υποστηριζόμενοι από δωρητές πρόθυμους να αναστείλουν την βοήθεια εφόσον υπάρξουν παραβιάσεις. Συγκεκριμένα, το 94% των μεταπολεμικών εκλογών με συμμετοχή κυβερνητικών και ανταρτικών κομμάτων ενέπλεξε διεθνείς παρατηρητές, σε σύγκριση με μόνο το 53% των εκλογών μετά από συγκρούσεις χωρίς τέτοια συμμετοχή˙ στο 77% των εκλογών με συμμετοχή εκάστης πλευράς, οι εξωτερικοί δρώντες ασκούσαν κάποιο είδος εφαρμογής προϋποθέσεων ή πίεσης πριν από τις εκλογές, σε σύγκριση με μόνο το 44% των άλλων μεταπολεμικών εκλογών.

Η έρευνά μου δείχνει ότι αυτή η προσέγγιση αποδίδει: Όταν οι διευθετήσεις που προκύπτουν μετά από διαπραγμάτευση προέβλεπαν μεταπολεμικές εκλογές για τις οποίες οι υπογράφοντες συμφώνησαν να ιδρύσουν πολιτικά κόμματα, η πιθανότητα ανθεκτικής ειρήνης αυξανόταν δραματικά. Από τις διευθετήσεις στις οποίες πληρούνται αυτές οι προϋποθέσεις, το 79% κατέληξε σε τουλάχιστον πενταετή ειρήνη μεταξύ των υπογραφόντων, σε σύγκριση με μόνο το 44% των διευθετήσεων που δεν προέβλεπαν εκλογές μετά από τις συγκρούσεις με πολιτικά κόμματα των αντιμαχομένων. Ωστόσο, η ειρηνική επίδραση υπήρχε μόνο όταν οι μαχητές μπορούσαν να αναμένουν ότι οι εξωτερικοί δρώντες θα παρακολουθούσαν και θα επέβαλλαν τους όρους των διευθετήσεών τους μέσω αυτών των εκλογικών διαδικασιών.

ΔΙΑΤΗΡΩΝΤΑΣ ΤΗΝ ΕΙΡΗΝΗ

Τα αποδεικτικά στοιχεία είναι σαφή: Οι από διαπραγμάτευση διευθετήσεις μπορούν να οδηγήσουν με ασφάλεια στην ειρήνη όταν περιλαμβάνουν προβλέψεις για μεταπολεμικές εκλογές με συμμετοχή μαχητών, και εμπλέκουν εξωτερικούς παράγοντες για την παρακολούθηση και την επιβολή [των όρων] προκειμένου να επιλυθεί το έλλειμμα εμπιστοσύνης μεταξύ των πρώην αντιμαχόμενων πλευρών. Αυτό το συμπέρασμα έρχεται σε αντίθεση με την απαισιόδοξη δουλειά σε μεταπολεμικές εκλογές που δεν καταφέρνουν να διακρίνουν μεταξύ των τύπων των εκλογών και τον επακόλουθο ρόλο των εξωτερικών δυνάμεων.

Όταν επιδιώκουν να τερματίσουν μια εμφύλια σύγκρουση, οι πολιτικοί δεν πρέπει να αποφεύγουν τις μεταπολεμικές εκλογές, εφόσον αμφότεροι η κυβέρνηση και οι αντάρτες μπαίνουν στην διαδικασία. Ακόμα και οι απεχθείς πολεμιστές που επιδιώκουν να μετατραπούν σε πολιτικά κόμματα ως μέρος των ειρηνευτικών διαδικασιών, συχνά πρέπει να έχουν την δυνατότητα να το κάνουν στο όνομα της ειρήνης. Ο ΟΗΕ και άλλα διεθνή ειρηνευτικά σώματα μπορούν να προχωρήσουν μέχρι του σημείου να προτείνουν την συμπερίληψη διατάξεων εκλογικής συμμετοχής για μαχητές που εξετάζουν το ενδεχόμενο μιας διευθέτησης. Επιπλέον, η σύνδεση της αποστράτευσης, του αφοπλισμού, της επανένταξης και άλλων προβλέψεων διατήρησης της ειρήνης στην εκλογική διαδικασία μπορεί να βοηθήσει να διασφαλιστεί ότι και αυτές [οι προβλέψεις] επίσης τηρούνται.

Δεν θα καλωσορίσουν όλοι οι μαχητές τέτοιες διατάξεις. Κάθε πλευρά πρέπει πρώτα να δει την σύγκρουση ως μεγάλου κόστους, να γνωρίζει ότι είναι απίθανο να κερδίσει ολοκληρωτικά χωρίς απαράδεκτες απώλειες, και να αναμένει ότι δεν θα παρασυρθεί σε μια κακή διευθέτηση.

Και εδώ, οι εξωτερικοί δρώντες μπορούν να βοηθήσουν, ειδικά με το να καθησυχάζουν τους μαχητές ότι οι όροι της όποιας συμφωνίας υπογράψουν, θα επιβληθούν. Οι ειρηνευτικές δυνάμεις -ακόμη και οι μικρές αποστολές παρατήρησης που δεν χρειάζεται να απειλούν με βία- και οι διεθνείς παρατηρητές των εκλογών μπορούν να παρακολουθούν ανοικτά την συμμόρφωση με την ειρηνευτική διαδικασία. Οι εξωτερικοί δωρητές που εργάζονται μέσω αυτών των παρατηρητών και μαζί τους, μπορούν επίσης να θέσουν ρητά προϋποθέσεις για διάφορες μορφές βοήθειας, όπως η βοήθεια για την δημοκρατία και την διακυβέρνηση και τα κονδύλια για τα κόμματα, με βάση αυτή την συμμόρφωση. Η ξεκάθαρη γνώση αυτών των μηχανισμών μπορεί να βοηθήσει να πεισθούν οι αντιμαχόμενοι για την αξιόπιστη επιβολή [της διευθέτησης] και τελικά να οδηγήσει σε ειρήνη. Η ενίσχυση των διακυβερνητικών οργανώσεων, ώστε κανένα κράτος από μόνο του να μην είναι επιφορτισμένο με τον προσδιορισμό της μη συμμόρφωσης ή την επιβολή κυρώσεων, μπορεί επίσης να βοηθήσει σχετικά με τις ανησυχίες σχετικά με την κομματικοποίηση.

Τέλος, επειδή οι εξωτερικοί δρώντες είναι τόσο σημαντικοί για την διατήρηση της ειρήνης κατά την διάρκεια και μετά από αυτές τις μεταπολεμικές εκλογές, οποιαδήποτε μείωση της χρηματοδότησης των παρεμβαινόντων οργανισμών, όπως ο ΟΗΕ και η Αφρικανική Ένωση, θα ήταν ένα πλήγμα για την ειρήνη. Οι Ηνωμένες Πολιτείες πληρώνουν το μεγαλύτερο μερίδιο του προϋπολογισμού του ΟΗΕ για τις ειρηνευτικές αποστολές και είναι ένας κρίσιμος συμμετέχων στην μεταπολεμική παρατήρηση και βοήθεια, κάτι που είναι σχετικά αποδοτικό από πλευράς κόστους, ιδιαίτερα όταν λειτουργεί στο πλαίσιο αυτών των μεταπολεμικών εκλογών. Το ενδιαφέρον της Ουάσιγκτον για τον ρόλο αυτόν ίσως να μειώνεται: Όπως έγραψε η πρέσβειρα των ΗΠΑ στον ΟΗΕ, Nikki Haley, στο Twitter [8] το 2017, «έχουμε περικόψει πάνω από μισό δισεκατομμύριο δολάρια από τον προϋπολογισμό του ΟΗΕ για την διατήρηση της ειρήνης και αυτό είναι μόνο η αρχή». Τα στοιχεία δείχνουν, ωστόσο, ότι η μείωση της υποστήριξης σε αυτό το είδος διεθνούς εμπλοκής θα ήταν ένα επικίνδυνο λάθος.

Copyright © 2018 by the Council on Foreign Relations, Inc.
All rights reserved.

Στα αγγλικά: https://www.foreignaffairs.com/articles/world/2018-04-25/how-elections-c...

Σύνδεσμοι:
[1] https://www.foreignaffairs.com/articles/syria/2018-02-27/why-civil-wars-...
[2] https://www.nytimes.com/2009/10/01/world/asia/01nations.html?hp
[3] https://www.amazon.com/Electing-Peace-Conflict-Political-Participation/d...
[4] https://www.foreignaffairs.com/articles/2011-09-14/monitoring-monitors
[5] https://www.foreignaffairs.com/articles/colombia/2016-10-05/colombias-fa...
[6] https://www.foreignaffairs.com/articles/haiti/1994-11-01/defense-interve...
[7] https://www.foreignaffairs.com/articles/1999-07-01/give-war-chance
[8] https://twitter.com/nikkihaley/status/880232833322713088

Μπορείτε να ακολουθείτε το «Foreign Affairs, The Hellenic Edition» στο TWITTER στην διεύθυνση www.twitter.com/foreigngr αλλά και στο FACEBOOK, στην διεύθυνση www.facebook.com/ForeignAffairs.gr και στο linkedin στην διεύθυνση https://www.linkedin.com/company/foreign-affairs-the-hellenic-edition