Η μάχη κατά της διαφθοράς γίνεται πλέον παγκόσμια

Το 2011 αποτέλεσε μια κρίσιμη καμπή στον αγώνα κατά της διαφθοράς. Σε όλο τον κόσμο, κάθε διαδήλωση είχε έναν κοινό παρονομαστή: την οργή απέναντι σε κάποιας μορφής διαφθορά. Στη Μέση Ανατολή, οι άνθρωποι βγήκαν στους δρόμους για να εκδιώξουν την πολιτική ελίτ, που έχτισε τεράστια προσωπική περιουσία, ενώ στερούσε από τους πολίτες τις πιο βασικές ανάγκες. Το Ισραήλ, επίσης, αντιμετώπισε για πρώτη φορά τις μαζικές διαδηλώσεις της μεσαίας τάξης. Στην Ινδία, εν τω μεταξύ, ο κοινωνικός ακτιβιστής Anna Hazare ηγήθηκε πολλών απεργιών πείνας σε μια εκστρατεία εναντίον της εκμετάλλευσης. Και οι πολίτες της Κίνας οργάνωσαν διαδηλώσεις κατά της διαφθοράς. Μετά τις φαινομενικά νοθευμένες βουλευτικές εκλογές του Δεκεμβρίου, η Ρωσία είδε επίσης ένα άνευ προηγουμένου κίνημα από τη μεσαία τάξη να κινητοποιείται ενάντια στο κατεστημένο. Ακόμη και στις Ηνωμένες Πολιτείες και τη Δυτική Ευρώπη, οι πολίτες κινητοποιήθηκαν κατά της ανεργίας, της εταιρικής απληστίας και της ανισότητας.

Όπως κάθε φοιτητής ιστορίας γνωρίζει, η διαφθορά είναι ένα πανάρχαιο πρόβλημα. Προσπάθειες για την επίλυσή του χρονολογούνται από αιώνες, αλλά η σύγχρονη, πιο παγκόσμια μάχη ξεκίνησε το 1977,όταν οι Ηνωμένες Πολιτείες θέσπισαν για πρώτη φορά το Νόμο για τις Πρακτικές Διαφθοράς στο Εξωτερικό [Foreign Corrupt Practices Act (FCPA)]. Ψηφίστηκε ως απάντηση σε μια σειρά από σκάνδαλα της αμυντικής βιομηχανίας όπου ενέχοντο επιχειρήσεις όπως η General Electric, η Lockheed Martin και η McDonnell Douglas, στην Ασία, την Ευρώπη και τη Μέση Ανατολή. Και για πρώτη φορά στην ιστορία, ένας νόμος σχεδιάστηκε να εφαρμόζεται πέρα από τα σύνορα των ΗΠΑ.

Πριν από τον FCPA, οι προσπάθειες κατά της διαφθοράς στο δημόσιο ήταν περιορισμένης εμβέλειας - ήταν εθνικές ή τοπικές - και θέσπιζαν αποσπασματικές δράσεις, συνήθως στοχεύοντας μόνο μικρότερης σημασίας πράξεις διαφθοράς. Σπάνια, αν γινόταν ποτέ, οι Ηνωμένες Πολιτείες συνεργάζονταν με άλλες χώρες για να ξεριζώσουν συστημικές ανισότητες.
Για δεκαετίες αφότου ψηφίστηκε, ακόμα και ο FCPA δεν τύγχανε ιδιαίτερα ευρείας εφαρμογής. Οι αμερικανικές εταιρείες τον απεχθάνονταν, διότι, όπως ισχυρίζονταν, τις έθετε σε μειονεκτική θέση στον ανταγωνισμό τους με ξένες εταιρείες. Μη αμερικανικές επιχειρήσεις και κυβερνήσεις τον λοιδόρησαν επίσης ιδιαιτέρως, επειδή η προσπάθεια των Ηνωμένων Πολιτειών να έχουν δικαιοδοσία σε ξένα εδάφη φαινόταν ως παραβίαση της βασικής εθνικής κυριαρχίας.

Αλλά δύο μακροχρόνιες πιέσεις συνέκλιναν στα τέλη της δεκαετίας του 1980 και στις αρχές της δεκαετίας του 1990. Η μια πίεση προήλθε από την κυβέρνηση των ΗΠΑ, που αντιπροσώπευε την απογοήτευση των αμερικανικών εταιρειών οι οποίες ήταν πολύ δυσαρεστημένες με το σχετικό μειονέκτημά τους σε σύγκριση με εταιρείες από άλλες χώρες που ήταν απαλλαγμένες από τα «δεσμά» του FCPA. Η άλλη πίεση προήλθε από τις όλο και περισσότερο ενισχυμένες μη κυβερνητικές οργανώσεις (ΜΚΟ). Η πίεση αυτή αντιπροσωπεύθηκε καλύτερα από την Transparency International, που ιδρύθηκε το 1989 για την καταπολέμηση της διαφθοράς σε όλο τον κόσμο. Έτσι, το 1997, ο Οργανισμός Οικονομικής Συνεργασίας και Ανάπτυξης (ΟΟΣΑ) διοργάνωσε μια Σύνοδο κατά της Δωροδοκίας, με στόχο μια συμφωνία που θα εναρμονίζει τα μέτρα κατά της διαφθοράς, ενθαρρύνοντας πολλές χώρες να υιοθετήσουν νόμους παρόμοιους με το νόμο FCPA που απαγορεύει τη δωροδοκία ξένων αξιωματούχων. 29 κράτη-μέλη του ΟΟΣΑ υπέγραψαν την συμφωνία.

Μέχρι σήμερα, 38 χώρες (τα αρχικά 29 μέλη συν εννέα ακόμα, συμπεριλαμβανομένων της Αργεντινής, της Βραζιλίας και του Ισραήλ) έχουν θεσπίσει νόμους παρόμοιους με τον FCPA. Κατά τα τελευταία δέκα χρόνια, η Γερμανία και η Γαλλία, οι οποίες τα προηγούμενα χρόνια όχι μόνο επέτρεπαν στις εταιρείες τους να προσφέρουν δωροδοκίες σε ξένους αξιωματούχους για να αποκτήσουν ή να διατηρήσουν δουλειές σε αγορές του εξωτερικού αλλά τους επέτρεπαν και να διεκδικούν φορολογικές εκπτώσεις για αυτές τις δωροδοκίες, τελικά έθεσαν εκτός νόμου και τις δύο πρακτικές.

Πρόσφατα, η κυβέρνηση των ΗΠΑ έγινε πιο αυστηρή σχετικά με τη διαφθορά. Σύμφωνα με τον πρόεδρο Μπαράκ Ομπάμα, το Υπουργείο Δικαιοσύνης των ΗΠΑ έχει θέσει σε εφαρμογή μια πρωτοφανή εκστρατεία διεθνούς καταπολέμησης της δωροδοκίας και έχει επικεντρωθεί περισσότερο στην εφαρμογή του FCPA εντός των ΗΠΑ. Στα 35 χρόνια από την υπογραφή της συμφωνίας, το ποινικό τμήμα του Υπουργείου Δικαιοσύνης των ΗΠΑ δεν ήταν ποτέ πιο απασχολημένο. Την περασμένη χρονιά σημειώθηκαν οι μεγαλύτερες ποινικές κυρώσεις που αφορούν σε υποθέσεις διεθνούς δωροδοκίας, με πάνω από 1 δισ. δολάρια σε πρόστιμα. Σήμερα, το ποινικό τμήμα έχει ανοικτές πάνω από 150 έρευνες για υποθέσεις δωροδοκίας. Αυτό συγκρίνεται με έναν μέσο όρο πέντε έως δέκα υποθέσεων ετησίως κατά την τελευταία δεκαετία.

Πέρυσι, το Ηνωμένο Βασίλειο υιοθέτησε τον πιο τολμηρό και παρόμοιο νόμο με τον FCPA μέχρι σήμερα: την βρετανική Πράξη περί Δωροδοκίας. Ποινικοποιεί όχι μόνο την επίσημη αλλά και την ανεπίσημη διεθνή εμπορική δωροδοκία και επιβάλλει σαφέστατη ευθύνη σε ανώτερα στελέχη που παραβλέπουν δωροδοκία η οποία έγινε από τους οργανισμούς στους οποίους ανήκουν.

Ακόμη και οιονεί δημοκρατικά και αυταρχικά καθεστώτα έχουν αρχίσει να εντάσσονται ή να συζητούν την ένταξή τους στη σύμβαση του ΟΟΣΑ. Η Ρωσική Ομοσπονδία υπέγραψε τη συμφωνία το Φεβρουάριο του τρέχοντος έτους. Τον Μάιο του 2011, έγινε παράνομη η δωροδοκία ξένων αξιωματούχων στην Κίνα. Σίγουρα, η Κίνα είχε μια ακανόνιστη πορεία σχετικά με τη διαφθορά - μερικές φορές αγνοεί την εκμετάλλευση και μερικές φορές εκτελεί άτομα που βρέθηκαν ένοχα ακριβώς για αυτό. Αλλά η πιο πρόσφατη προσπάθεια του καθεστώτος είναι τουλάχιστον, εν μέρει μια γνήσια προσπάθεια, εν μέρει μια θεωρητική απάντηση στις εγχώριες πιέσεις και εν μέρει ένας τρόπος για να αποκτήσει την πλήρη αποδοχή της διεθνούς οικονομικής κοινότητας, ιδιαίτερα του Παγκόσμιου Οργανισμού Εμπορίου.

Η κοινωνία των πολιτών υπήρξε επίσης καθοριστική για την ανάπτυξη όλων αυτών των διεθνών προσπαθειών καταπολέμησης της διαφθοράς. Κατά τη διάρκεια των δύο τελευταίων δεκαετιών, η Διεθνής Διαφάνεια έχει συγκεντρώσει πολύτιμα δεδομένα για την καταπολέμηση της διαφθοράς και ανέπτυξε πολλά σχετικά εργαλεία, όπως το Δείκτη Αντίληψης της Διαφθοράς, τον Δείκτη Δωροδοκιών και το Παγκόσμιο Βαρόμετρο της Διαφθοράς, για να παρακολουθεί υποθέσεις και να παρέχει πρακτικές γνώσεις. Οι εταιρείες, οι κυβερνήσεις, οι ερευνητικές κοινότητες και οι ΜΚΟ έχουν υιοθετήσει σε μεγάλο βαθμό αυτά τα εργαλεία για να βοηθήσουν στην ανάπτυξη αντίστοιχων προγραμμάτων καταπολέμησης της διαφθοράς και της σχετικής νομοθεσίας.

Τελικώς, η επιχειρηματική κοινότητα εντάχθηκε στην άμεση καταπολέμηση της διαφθοράς. Μεταξύ των ιδιωτικών σχετικών κινήσεων ξεχωρίζουν η Πρωτοβουλία Συνεργασίας Εναντια στη Διαφθορά που δημιουργήθηκε στο πλαίσιο του Παγκόσμιου Οικονομικού Φόρουμ, η Πρωτοβουλία για τη Διαφάνεια της Εξορυκτικής Βιομηχανίας και το Global Compact υπό την αιγίδα του ΟΗΕ, το οποίο αποτελείται κυρίως από ιδιωτικές εταιρείες. Ο ιδιωτικός τομέας ανταποκρίνεται στους αυξανόμενους κανονισμούς και τις διώξεις, αλλά αναγνωρίζει επίσης ότι η χρηστή εταιρική διακυβέρνηση μπορεί να είναι κάτι καλό για τις επιχειρήσεις. Κατά την τελευταία δεκαετία κυρίως, κορυφαίες παγκόσμιες εταιρείες έχουν μάθει ότι η χρηστή διακυβέρνηση οδηγεί σε υψηλότερα έσοδα και καλύτερη εταιρική φήμη. Δείκτες απόδοσης επιχειρήσεων, όπως ο Δείκτης Βιωσιμότητας Dow Jones και ο «FTSE για το Καλό», έχουν δείξει ότι οι εταιρείες με ισχυρά προγράμματα Εταιρικής Υπευθυνότητας ξεπερνούν συχνά εταιρείες που δεν διαθέτουν τέτοια προγράμματα.

Με άλλα λόγια, ο κόσμος έχει κάνει μεγάλη πρόοδο κατά της διαφθοράς. Αλλά εξακολουθεί να υπάρχει ανάγκη να μετατραπούν οι τοπικές και εθνικές προσπάθειες σε παγκόσμιες. Μεταξύ μερικών από τα καινοτόμα μέτρα που το Υπουργείο Δικαιοσύνης των ΗΠΑ έχει προσπαθήσει πρόσφατα, είναι ο διορισμός περισσότερων από ποτέ Νομικών Ακολούθων σε αμερικανικές πρεσβείες σε ολόκληρο τον κόσμο - στην τελευταία καταμέτρηση σε 75 πόλεις του εξωτερικού. Κανείς δεν είναι απρόσβλητος: μεγάλες εταιρίες και ιδιώτες έχουν αρπαγεί στο δόκανο των νόμων κατά της δωροδοκίας. Ορισμένες σημαντικές πρόσφατες δράσεις επικεντρώθηκαν γύρω από την ΑΒΒ, την Alcatel-Lucent, την BAE Systems, την Daimler, την Panalpina και την Shell. Στις αξιοσημείωτες ατομικές καταδίκες και τιμωρίες του 2011 περιλαμβάνεται και η πρωτοφανής ποινή φυλάκισης 15 και επτά ετών αντίστοιχα σε δύο στελέχη της Terra Telecommunications για δωροδοκία αξιωματούχων της Αϊτινής τηλεφωνικής εταιρείας.

Οι Ηνωμένες Πολιτείες έχουν επίσης επικεντρωθεί στο να βοηθήσουν άλλες χώρες να αναπτύξουν τις δικές τους ερευνητικές δυνατότητες. Το 2011, για παράδειγμα, το Υπουργείο Δικαιοσύνης συνεργάστηκε με το γραφείο του γενικού εισαγγελέα της Ινδονησίας για τη δημιουργία μιας ειδικής ομάδας κατά της διαφθοράς στελεχωμένη από 50 εισαγγελείς. Και στη Μέση Ανατολή, οι Ηνωμένες Πολιτείες ξεκίνησαν πρόσφατα την Πρωτοβουλία Ανάκτησης Κλεπτοκρατικών Παγίων [Kleptocracy Asset Recovery Initiative (KARI)]. Η πρωτοβουλία εστιάζεται όχι στο να σταματήσει τους δωροδοκούντες (οι οποίοι συνθέτουν τις περισσότερες από τις περιπτώσεις του FCPA), αλλά να σταματήσει το ξέπλυμα χρήματος από υψηλού επιπέδου ξένους αξιωματούχους μέσω των Ηνωμένων Πολιτειών. Η πρωτοβουλία αυτή είναι ακόμη σε πρώιμο στάδιο, οπότε δεν έχει ακόμη μετρήσιμες επιδόσεις. Επιπλέον, στοχεύει σε μια πλευρά της δωροδοκίας – την δωροληψία, αντί για τη δωροδοκία - που πολύ συχνά αγνοείται.

Οι Ηνωμένες Πολιτείες θα πρέπει να ενθαρρύνουν άλλες χώρες να υιοθετήσουν παρόμοια μέτρα με την KARI. Επιπλέον, θα πρέπει να αρχίσουν να συντονίζουν τις δικές τους έρευνες με τοπικές δυνάμεις κατά της διαφθοράς. Και θα πρέπει να βεβαιωθούν ότι οι δραστηριότητές τους απολαμβάνουν κατάλληλης δημοσιότητας, ώστε να γίνει γνωστό ότι οι Ηνωμένες Πολιτείες βοηθούν τις αναδυόμενες δημοκρατικές δυνάμεις να επιλύσουν μια από τις αιτίες της πτώσης των προηγούμενων καθεστώτων - τη λεηλασία του εθνικού κορβανά.

Πέρα από τις προσπάθειες αυτές, υπάρχουν πολλοί άλλοι τρόποι με τους οποίους οι Ηνωμένες Πολιτείες θα μπορούσαν να χρησιμοποιήσουν αυτόν τον άξονα στην ιστορία της καταπολέμησης της διαφθοράς σε παγκόσμιο επίπεδο. Κατ’ αρχήν, θα μπορούσαν να πιέσουν όλες τις χώρες να υιοθετήσουν παρόμοιους νόμους με τον FCPA από το 2020. Για να φτάσουν ως εκεί, βασικοί παράγοντες όπως είναι ο Παγκόσμιος Οργανισμός Εμπορίου και η Παγκόσμια Τράπεζα θα μπορούσαν να απαιτήσουν ότι όλα τα κράτη-μέλη, όλες οι χώρες που θέλουν να γίνουν μέλη και όλοι εκείνοι που αναζητούν βοήθεια να έχουν τέτοιους νόμους σε εφαρμογή εντός καθορισμένης περιόδου.

Οι κυβερνήσεις πρέπει επίσης να ενθαρρυνθούν να αναπτύξουν καλύτερες κατευθυντήριες γραμμές για την αναγνώριση της αποτελεσματικής συμμόρφωσης των εταιρειών. Οι Ηνωμένες Πολιτείες έχουν εφαρμόσει ήδη ένα τέτοιο σύστημα μέσα στο αμερικανικό πλαίσιο οδηγιών σχετικά με τις καταδίκες – το Κεφάλαιο 8 αυτών των κατευθυντηρίων γραμμών είναι η βάση πάνω στην οποία κορυφαίες εταιρείες των ΗΠΑ (και όλο και περισσότερες μη-αμερικανικές εταιρείες) χτίζουν και διατηρούν καλή εσωτερική ηθική και προγράμματα συμμόρφωσης. Από την πλευρά του, ο ΟΟΣΑ εξέδωσε πρόσφατα κατευθυντήριες γραμμές κατά της δωροδοκίας για επιχειρήσεις που εμπίπτουν στην αρμοδιότητα των κρατών -μελών. Και κορυφαίοι μη κερδοσκοπικοί οργανισμοί, συμπεριλαμβανομένων της Ένωσης Δεοντολογίας και Συμμόρφωσης [Ethics and Compliance Officer Association (ECOA)] και του Κέντρου Πόρων Δεοντολογίας (Ethics Resource Center), παρέχουν συμβουλές τόσο στο δημόσιο όσο και στον ιδιωτικό τομέα για ό, τι μπορεί να μοιάζει με μια αποτελεσματική εσωτερική διακυβέρνηση, με δεοντολογία και με πρόγραμμα συμμόρφωσης. Οι εταιρείες (και οι εμπλεκόμενοι φορείς) σε παγκόσμιο επίπεδο θα επωφεληθούν από τη γνώση ότι δεν υπάρχει κίνδυνος, αλλά μόνο ανταμοιβή για την ίδρυση αποτελεσματικών προγραμμάτων κατά της διαφθοράς.

Οι κυβερνήσεις (μέσω της εκτελεστικής ή της νομοθετικής εξουσίας τους) πρέπει επίσης να διασφαλίσουν ότι υπάρχει μια δυναμική, ανεξάρτητη και αντικειμενική διαδικασία για τη διερεύνηση σε κυβερνητικό επίπεδο των καταγγελιών περί διαφθοράς. Αυτό θα μπορούσε να περιλαμβάνει τη δημιουργία ανεξάρτητων Παρατηρητηρίων σε κάθε χώρα, τα οποία θα είναι αρμόδια για τη διερεύνηση και τη δίωξη των υψηλότερων επιπέδων διαφθοράς. Ο διάβολος θα βρίσκεται σίγουρα στις λεπτομέρειες μιας τέτοιας πρότασης, αλλά η λαϊκή δυσφορία που φάνηκε σε όλο τον κόσμο πέρυσι πηγάζει από την κρατική διαφθορά και την έλλειψη λογοδοσίας στην κορυφή.

Δεδομένης της σύγκλισης των δημόσιων, ιδιωτικών και μη κυβερνητικών τομέων στο θέμα της παγκόσμιας καταπολέμησης της διαφθοράς, το 2012 θα μπορούσε να είναι η κατάλληλη χρονιά για τα συμβαλλόμενα μέρη να δημιουργήσουν μια «Τριμερή Επιτροπή» του εικοστού πρώτου αιώνα, επικεντρωμένη στην εξάλειψη όλων των μορφών διαφθοράς. Δύο μεγάλες δυνάμεις (ΗΠΑ, Γερμανία), αρκετές κορυφαίες εταιρείες (General Electric, Siemens, Shell) και κορυφαίες ΜΚΟ (Διεθνής Διαφάνεια, ECOA) θα μπορούσαν να ξεκινήσουν μια τέτοια προσπάθεια. Τελικά θα αποτελείται από τρία ίσα μέρη: κυβερνήσεις, μη κερδοσκοπικούς οργανισμούς και επιχειρήσεις. Ένα Παρατηρητήριο θα μπορούσε να δέχεται καταγγελίες για διαφθορά από οπουδήποτε στον κόσμο. Μια παρόμοια με την Ιντερπόλ υπηρεσία θα μπορούσε να συντονίζει τις έρευνες και τις διώξεις σύμφωνα με τις εθνικές νομοθεσίες και το Διεθνές Ποινικό Δικαστήριο. Και μια δεξαμενή σκέψης θα μπορούσε να αναπτύξει νέες πολιτικές και εργαλεία για να συμβάλει στην εξάλειψη των χειρότερων μορφών διαφθοράς. Αρχικά, η αποστολή αυτή θα μπορούσε να χρηματοδοτηθεί από κυβερνήσεις και επιχειρηματικές δωρεές. Αλλά τελικά, αυτό θα χρηματοδοτείτο από όσα παράνομα κέρδη ανακτούσε.

Σίγουρα υπάρχουν πολλά εμπόδια να ξεπεραστούν – η διαφθορά είναι πολιτισμικά διαφορετική σε κάθε χώρα, κάποιες διαδικασίες θα πρέπει να τηρηθούν ακόμη και για τους πιο απεχθείς αυταρχικούς ηγέτες και κλεπτοκράτες, η χρηματοδότηση νέων πρωτοβουλιών μπορεί να μην είναι εύκολο να επιτευχθεί, η διεθνής συνεργασία είναι γεμάτη με οδοφράγματα και τα περιουσιακά στοιχεία μπορεί να μην είναι εύκολο ή γρήγορο να ανακτηθούν ή να επιστραφούν στις αντίστοιχες χώρες τους.

Ωστόσο, ο κόσμος έχει φτάσει σε ένα σημείο καμπής στην παγκόσμια καταπολέμηση της διαφθοράς. Τα έθνη μπορούν να ακολουθήσουν υψηλούς στόχους και να υιοθετήσουν κάποιες πραγματικά παγκοσμιοποιημένες προσεγγίσεις για την καταπολέμηση της διαφθοράς ή αλλιώς να ακολουθήσουν τον εύκολο δρόμο που επιτρέπει στις σκοτεινές δουλειές να συνεχίσουν ως συνήθως, τους δωροδοκούντες και τους δωρολήπτες να καταχρώνται περιορισμένους πόρους και να στερούν τους πολίτες τα βασικά ανθρώπινα δικαιώματα, την οικονομική πρόοδο και την πραγματική δημοκρατία.

Πρωτότυπο: http://www.foreignaffairs.com/articles/137219/andrea-bonime-blanc/the-fi...

Copyright © 2002-2012 by the Council on Foreign Relations, Inc.
All rights reserved.