Οι κυρώσεις στην Ρωσία αποδίδουν | Foreign Affairs - Hellenic Edition
Secure Connection

Οι κυρώσεις στην Ρωσία αποδίδουν

Γιατί είναι σημαντικό να διατηρηθεί η πίεση

Στις 8 Αυγούστου, η κυβέρνηση Trump ανακοίνωσε [1] νέες κυρώσεις κατά της Ρωσίας, ως απάντηση στην χρήση του νευροτοξικού παράγοντα Novichok από αυτήν για να δηλητηριάσει τον Σεργκέι Σκρίπαλ, πρώην αξιωματικό της Ρωσικής Υπηρεσίας Πληροφοριών, και την κόρη του Γιούλια στο Ηνωμένο Βασίλειο, τον Μάρτιο. Οι κυρώσεις πρόκειται να τεθούν σε ισχύ τις επόμενες ημέρες. Το Κογκρέσο θα εξετάσει σύντομα περαιτέρω σαρωτικά μέτρα κατά της Ρωσίας σε αντίποινα για την χημική επίθεση. Αλλά οι επικριτές [2] γίνονται πιο ηχηροί. Υποστηρίζουν ότι οι κυρώσεις είναι αναποτελεσματικές, αντιπαραγωγικές και υπερβολικές. Ποιες είναι οι επιδόσεις των κυρώσεων κατά της Ρωσίας και ποιες είναι οι προοπτικές τους;

ΜΙΑ ΙΣΤΟΡΙΑ ΕΠΙΤΥΧΙΩΝ

Οι επικριτές κάνουν λάθος. Οι κυρώσεις κατά της Ρωσίας αποδείχθηκαν πιο αποτελεσματικές [3], πιο γρήγορα από όσο περίμεναν οι υποστηρικτές τους. Ακόμη και αν η διοίκηση και το Κογκρέσο δεν λάβουν περαιτέρω μέτρα, οι τρέχουσες κυρώσεις θα χτυπήσουν πιο σοβαρά με την πάροδο του χρόνου. Και οι νεώτερες, πιο ισχυρές κυρώσεις θα μπορούσαν να προκαλέσουν σημαντική αλλαγή μέσα στην Ρωσία.

24082018-1.jpg

Συγκέντρωση που σηματοδοτεί την τέταρτη επέτειο της προσάρτησης της ουκρανικής Κριμαίας στην Ρωσία, στην Σεβαστούπολη της Κριμαίας, τον Μάρτιο του 2018. MAXIM SHEMETOV / REUTERS
--------------------------------------------------------------------------

Θυμηθείτε πώς φτάσαμε εδώ. Οι Ηνωμένες Πολιτείες και η Ευρωπαϊκή Ένωση επέβαλαν για πρώτη φορά κυρώσεις [4] στην Ρωσία ως απάντηση στην κατοχή και την προσάρτηση της Κριμαίας το 2014. Αυτό ήταν μια καμπή στην σχέση. Μέχρι τότε, η Δύση είχε επιδιώξει να ενσωματώσει τη μετασοβιετική Ρωσία στην παγκόσμια οικονομία. Πλέον άρχισε να την εξαιρεί.

Αυτό ήταν επίσης ένα ορόσημο στην ιστορία των κυρώσεων. Καμία οικονομία τόσο μεγάλη όσο η Ρωσία δεν έχει υποστεί σημαντικές κυρώσεις τον τελευταίο καιρό. Μόνο οι περιορισμοί που επέβαλε η Κοινωνία των Εθνών στην Ιταλία, και οι Ηνωμένες Πολιτείες στην Ιαπωνία, πριν από τον Β’ Παγκόσμιο Πόλεμο, αντέχουν σε σύγκριση. Ωστόσο, σε αντίθεση με την Ιταλία και την Ιαπωνία, η Ρωσία είναι βασικός προμηθευτής πετρελαίου και φυσικού αερίου στον υπόλοιπο κόσμο. Ένα εμπάργκο στις κύριες εξαγωγές του -ένα παραδοσιακό εργαλείο των κυρώσεων- δεν είναι καθόλου αδιανόητο. Ο σχεδιασμός αποτελεσματικών κυρώσεων κατά ενός τόσο σκληρού στόχου ήταν μια νέα πρόκληση.

Πώς επιβλήθηκαν οι κυρώσεις; Η Ρωσία δεν επέστρεψε την Κριμαία ούτε αποχώρησε από την Ουκρανία. Ούτε η οικονομία της κατέρρευσε. Αλλά οι κυρώσεις ουδέποτε προορίζονταν να επιτύχουν αυτά τα πράγματα. Αντίθετα, είχαν σχεδιαστεί για τρεις στόχους: Πρώτον, να αποτρέψουν την Ρωσία από την κλιμάκωση της στρατιωτικής επιθετικότητας˙ δεύτερον, να επιβεβαιώσουν τους διεθνείς κανόνες και να καταδικάσουν την παραβίαση τους˙ και τρίτον, να ενθαρρύνουν την Ρωσία να επιτύχει μια πολιτική διευθέτηση -συγκεκριμένα, να εφαρμόσει πλήρως τις συμφωνίες του Μινσκ, οι οποίες την υποχρεώνουν να εφαρμόζει την κατάπαυση του πυρός, να αποσύρει στρατιωτικό εξοπλισμό και να επιτρέψει στην Ουκρανία να αποκαταστήσει τον έλεγχο των συνόρων της- με το να αυξάνουν τα κόστη εάν δεν το κάνει.

Κρίνοντας έναντι αυτών των στόχων, οι κυρώσεις έχουν σε μεγάλο βαθμό λειτουργήσει. Υπάρχουν ισχυρές ενδείξεις ότι σε περιόδους έντονων συγκρούσεων το 2014-15, η προοπτική σημαντικών περαιτέρω κυρώσεων μείωσε την ρωσική κλιμάκωση στο πεδίο και, μαζί με την ανθεκτικότητα της Ουκρανίας, ανάγκασε την Ρωσία να υποβαθμίσει τις φιλοδοξίες της.

Οι κυρώσεις επιβεβαίωσαν επίσης δυναμικά τις αρχές της διεθνούς τάξης που παραβίασε η Ρωσία. Δεδομένου ότι οι κυρώσεις δημιουργούν κόστος για τις χώρες που τις επιβάλλουν, μεταφέρουν την αποφασιστικότητα καλύτερα από την φραστική καταδίκη. Η συνοχή και η σκοπιμότητα που ενσταλάζουν συνέβαλαν σε μια αποτελεσματική απάντηση στην δηλητηρίαση του Skripal. Η άνευ προηγουμένου απέλαση 150 Ρώσων αξιωματικών πληροφοριών από τις Ηνωμένες Πολιτείες και από πολλούς Δυτικούς συμμάχους ήταν ένας διπλωματικός θρίαμβος που βασίστηκε σε προηγούμενο συντονισμό σχετικά με τις κυρώσεις.

Οι κυρώσεις απέτυχαν μόνο στον πιο φιλόδοξο στόχο τους, να ωθήσουν την Ρωσία στην εκπλήρωση των συμφωνιών του Μινσκ. Οι συνήθεις παραβιάσεις των συμφωνιών από την Ρωσία και οι άλλες πράξεις της, όπως η αναγνώριση εγγράφων ταυτότητας που εκδίδονται από τις δημοκρατίες του Ντόνετσκ και του Λουάνσκ στην Ουκρανία, καθιστούν την επίτευξη αυτού του στόχου λιγότερο πιθανή παρά ποτέ. Η Ρωσία είναι έτοιμη να αναλάβει μεγάλο κόστος για να διατηρήσει την επιρροή της στην Ουκρανία.

Ωστόσο, οι ρωσικές κυρώσεις λειτουργούσαν πολύ καλύτερα από ό, τι θα περίμενε κανείς. Πράγματι, είναι σπάνιο για κάθε μέσο εξωτερικής πολιτικής να επιτυγχάνει όλους τους στόχους του. Η πιο ολοκληρωμένη μελέτη των κυρώσεων [5], η οποία βασίζεται σε περισσότερες από 100 περιπτώσεις, θεωρεί ότι [οι κυρώσεις] είναι πιο αποτελεσματικές όταν επιβάλλονται σε δημοκρατίες, σε χώρες που μπορούν να απομονωθούν, και μεταξύ κρατών που προηγουμένως είχαν στενή σχέση. Καμία από αυτές τις συσχετίσεις επιτυχίας δεν υπάρχει στην ρωσική υπόθεση. Ωστόσο, οι κυρώσεις έχουν αποδειχθεί εξαιρετικά επιτυχείς και έχουν φέρει αποτελέσματα σε μικρότερο χρονικό διάστημα από τα έτη ή ακόμη και τις δεκαετίες που συνήθως απαιτούν οι κυρώσεις.

Ούτε οι κυρώσεις αποδείχθηκαν αντιπαραγωγικές. Κάποιοι [6] υποστήριξαν [7] ότι οι κυρώσεις παίζουν στα χέρια του Ρώσου προέδρου Βλαντιμίρ Πούτιν με την υποκίνηση μιας διάθεσης "συσπείρωσης γύρω από την σημαία" στην Ρωσία. Αλλά η άνοδος μετά το 2014 στις προσωπικές αξιολογήσεις του Πούτιν ήταν το αποτέλεσμα της προσάρτησης της Κριμαίας και όχι μιας αντίδρασης στις κυρώσεις. Από την επανεκλογή του Πούτιν τον Μάρτιο, τα ποσοστά [δημοφιλίας] του μειώθηκαν απότομα στα προ Κριμαίας επίπεδα, ακόμα και όταν οι κυρώσεις έγιναν πιο αυστηρές.

Άλλοι ισχυρίζονται ότι [8] με το να πιέζονται οι ολιγάρχες να επιστρέψουν περιουσιακά στοιχεία στην Ρωσία, οι κυρώσεις βοηθούν τον Πούτιν να επιτύχει τον μακροπρόθεσμο στόχο του επαναπατρισμού κεφαλαίων που έφυγαν στο εξωτερικό ("de-offshorization"). Αλλά δεν υπάρχει κανένα σημάδι ότι οι Ρώσοι ολιγάρχες επαναπατρίζουν μεγάλα ποσά κεφαλαίων. Οι εκροές κεφαλαίων από την Ρωσία στην πραγματικότητα αυξάνονται.

ΕΜΠΡΟΣ ΟΛΟΤΑΧΩΣ

Οι σημαντικότερες επιπτώσεις των κυρώσεων βρίσκονται μπροστά. Από τον σχεδιασμό τους, ο αντίκτυπός τους θα ενταθεί. Συγκεκριμένα, τα μέτρα που στερούν τον ενεργειακό τομέα από ξένη τεχνολογία και χρηματοδότηση θα χτυπήσουν πιο βαθιά όσο περισσότερο εφαρμόζονται. Οι ανησυχίες της Ρωσίας μεγαλώνουν. Τον Ιούλιο, η κυβέρνηση συνέταξε το πρώτο ολοκληρωμένο σχέδιο για την καταπολέμηση των κυρώσεων. Στις 3 Αυγούστου, ο Nikolai Patrushev, γραμματέας του Ρωσικού Συμβουλίου Ασφαλείας, σημείωσε ότι οι κυρώσεις δημιουργούσαν "σοβαρά προβλήματα" στον ενεργειακό τομέα. Όχι μόνο οι οικονομικά φιλελεύθεροι, αλλά και οι Σιλοβίκοι, [δηλαδή] οι αξιωματούχοι των υπηρεσιών ασφαλείας που κυριαρχούν σε θέματα-κλειδιά, έχουν ανησυχήσει.

Οι νεότερες κυρώσεις είναι οι πιο ισχυρές. Τον Απρίλιο, το Υπουργείο Οικονομικών των ΗΠΑ δημοσίευσε μια λίστα με τους Ρώσους τους οποίους απέκοπτε από ένα μεγάλο μέρος του παγκόσμιου χρηματοπιστωτικού συστήματος. Αυτό έχει δημιουργήσει ανησυχία στους ολιγάρχες της Ρωσίας, οι οποίοι αναρωτιούνται ποιοι από αυτούς θα είναι οι επόμενοι. Συμπληρωματικά, το Ηνωμένο Βασίλειο εξετάζει τώρα πιο αυστηρά τους ολιγάρχες και τον πλούτο τους και αυξάνει τα πρότυπα διαφάνειας στα υπερπόντια εδάφη του, που ήταν δημοφιλή καταφύγια για τον ανώνυμο ρωσικό πλούτο.

Αυτές οι νέες κυρώσεις και τα πρότυπα αναμένεται να διαταράξουν την ικανότητα της ρωσικής ελίτ να βγάζει χρήματα στην Ρωσία και να τα στέλνει στο εξωτερικό για ασφαλή φύλαξη. Με το να προστατεύουν τους ολιγάρχες από ένα αρπακτικό κράτος, τα οικονομικά και νομικά συστήματα της Δύσης διευκολύνουν την οικονομική ελίτ της Ρωσίας να συμφιλιώνεται με τον τρόπο που λειτουργεί η εξουσία στην Ρωσία. Με αυτόν τον τρόπο, η Δύση συνέβαλε στην σταθεροποίηση της κυριαρχίας του Πούτιν.

Εάν μια κρίσιμη μάζα ολιγαρχών αισθανθεί ότι τα βασικά της συμφέροντα θίγονται από τις Δυτικές αντιδράσεις στην συμπεριφορά του Κρεμλίνου, μπορεί να αρχίσει να βλέπει τον Πούτιν με διαφορετικό τρόπο. Τα συμφέροντα της πολιτικής ισχύος και του πλούτου στην Ρωσία θα γίνουν λιγότερο ευθυγραμμισμένα από ό, τι σε οποιαδήποτε άλλη στιγμή από τότε που ο Πούτιν επιβεβαίωσε την κυριαρχία του επί των ολιγαρχών κατά την πρώτη του θητεία, από το 2000 έως το 2004. Αυτό δεν θα οδηγήσει σε αλλαγή σήμερα ή αύριο. Όμως, καθώς το "ερώτημα του 2024" αναδύεται -θα αφήσει ο Πούτιν το αξίωμά του όπως επιβάλλει το σύνταγμα; Κι αν το κάνει, ποιος θα τον διαδεχθεί;- οι εντάσεις μεταξύ εξουσίας και χρήματος θα μπορούσαν να δημιουργήσουν μια σημαντική νέα δύναμη αλλαγής όχι μόνο στις ενέργειες της Ρωσίας αλλά επίσης και στην διακυβέρνησή της.

Τέλος, ορισμένοι επικριτές ανησυχούν [9] ότι οι κυρώσεις υπερ-χρησιμοποιούνται. Εάν η Δύση στρέφεται στις κυρώσεις πολύ συχνά, φοβούνται ότι οι χώρες θα βρουν το πώς να τις αποφεύγουν. Αυτό αποτελεί θεμιτή ανησυχία σε άλλες περιπτώσεις, αλλά όχι εδώ, για τρεις λόγους.

Πρώτον, οι κυρώσεις έχουν κλιμακωθεί για το καλό λόγο, καθώς η συμπεριφορά της Ρωσίας έχει μόνο επιδεινωθεί από την προσάρτηση της Κριμαίας μέχρι την παρέμβαση στο Ντόνμπας, την κατάρριψη της πτήσης MH17 των Μαλαισιανών Αερογραμμών, την παρέμβαση στις Δυτικές εκλογές και την χρήση του Novichok για μια πολιτική δολοφονία στο εξωτερικό. Η αποτυχία να αντιστοιχιστούν νέες κυρώσεις στα νέα αίσχη θα υπονομεύσει τις αντιλήψεις για την Δυτική αποφασιστικότητα. Η ετοιμότητα επέκτασης των κυρώσεων είναι επίσης αυτό που τις καθιστά αποτελεσματικά αποτρεπτικές. Ήταν η προοπτική των πιο κοστοφόρων μέτρων, όπως οι κυρώσεις για το δημόσιο χρέος της Ρωσίας ή ο αποκλεισμός από τα διεθνή συστήματα πληρωμών, που βοήθησαν να περιοριστούν οι ρωσικές φιλοδοξίες στην Ουκρανία. Υπάρχουν αποδείξεις [10], για παράδειγμα, ότι απέτρεψαν τις ρωσικές δυνάμεις να καταλάβουν την στρατηγική πόλη της Μαριούπολης τον Σεπτέμβριο του 2014, και από το να πιέσουν την πλεονεκτική τους θέση μετά τη νίκη τους στο Debaltseve πέντε μήνες αργότερα. Εάν οι αρχικές κυρώσεις ήταν πιο αυστηρές και οι Δυτικές κυβερνήσεις σηματοδοτούσαν την πρόθεσή τους να τις κλιμακώσουν πιο ξεκάθαρα, τα αποτρεπτικά αποτελέσματα πιθανώς θα είχαν αποδειχθεί ισχυρότερα. Αν μη τι άλλο, οι κυρώσεις έχουν χρησιμοποιηθεί πολύ λίγο, όχι πάρα πολύ.

Δεύτερον, η Ρωσία αγωνίστηκε να βρει νέους τρόπους για να αποφύγει τις κυρώσεις. Αν μη τι άλλο, οι προσπάθειές της να προσαρμοστεί έχουν δημιουργήσει νέα προβλήματα. Οι απαγορεύσεις των εισαγωγών ως αντίποινα, απέτυχαν να αποδυναμώσουν την Δυτική πολιτική βούληση και απλώς ωφέλησαν τους εγχώριους παραγωγούς της Ρωσίας σε βάρος των Ρώσων καταναλωτών, προκαλώντας άνοδο στις τιμές των τροφίμων. Οι κυβερνητικές διασώσεις επιχειρήσεων οι οποίες επλήγησαν από την επιβολή των κυρώσεων έχουν επεκτείνει την σημασία του κράτους (κατέχει σήμερα το 50% περίπου της οικονομίας), επιδεινώνοντας τα υφιστάμενα προβλήματα αναποτελεσματικότητας και διαφθοράς. Και παρόλο που η Ρωσία έχει επιταχύνει την αναζήτηση νέων συνεργατών, έχει βρεθεί με λιγότερες επιλογές και αδύναμα χαρτιά [στα χέρια της]. Ειδικότερα, η Κίνα βρίσκεται τώρα σε ισχυρότερη θέση για να διαμορφώσει τη σινο-ρωσική σχέση ώστε να εξυπηρετήσει τα συμφέροντά της.

Τέλος, οι επικριτές των κυρώσεων πρέπει να εξηγήσουν το πώς οι Ηνωμένες Πολιτείες και οι σύμμαχοί τους θα μπορούσαν να επιτύχουν καλύτερα τους στόχους ασφαλείας τους. Κανένα εργαλείο δεν είναι τέλειο. Ωστόσο, οι κυρώσεις είναι έξυπνες, χαμηλού κόστους και μη θανατηφόρες και παίζουν στα φυσικά πλεονεκτήματα της Δύσης. Την περασμένη δεκαετία, η Ρωσία πραγματοποίησε μια εντυπωσιακή στρατιωτική μεταρρύθμιση και διεξήγαγε αποτελεσματικό πόλεμο πληροφόρησης. Η αναζωπύρωση της δύναμής της εξέπληξε και αποσυντόνισε την Δύση. Ωστόσο, η Ρωσία παραμένει, όπως πάντα, οικονομικά ασθενέστερη από τους ανταγωνιστές της. Το μεγαλύτερο πλεονέκτημα της Δύσης έγκειται στην οικονομική ισχύ της. Οι κυρώσεις εκμεταλλεύονται αυτό το γεγονός.

Δεν είναι όλες οι κυρώσεις καλές κυρώσεις. Όπως κάθε εργαλείο, πρέπει να σχεδιάζονται προσεκτικά για να πετυχαίνουν καθορισμένους στόχους διατηρώντας παράλληλα την ενότητα μεταξύ των συμμάχων και περιορίζοντας τις ακούσιες συνέπειες. Για το σκοπό αυτό, η αποκατάσταση του Γραφείου Συντονιστή του Πολιτικής Κυρώσεων του Υπουργείου Εξωτερικών των ΗΠΑ, το οποίο καταργήθηκε το 2017, θα αποτελούσε μια λογική κίνηση.

Οι κυρώσεις στην Ρωσία λειτουργούν καλύτερα και ταχύτερα από ό, τι προβλεπόταν, εναντίον ενός δύσκολου στόχου. Χρησιμοποιούν τη μεγαλύτερη δύναμη της Δύσης. Όσο περισσότερο χρόνο εφαρμόζονται, τόσο πιο αποτελεσματικές θα είναι. Και καθώς ξημερώνει μια νέα εποχή γεωοικονομικού ανταγωνισμού, προσφέρουν πολύτιμη εμπειρία σε μελλοντικούς ανταγωνισμούς. Κρίνετέ τις σωστά, χρησιμοποιήστε τις με σύνεση, αλλά μην τις εγκαταλείπετε.

Copyright © 2018 by the Council on Foreign Relations, Inc. 
All rights reserved.

Στα αγγλικά: https://www.foreignaffairs.com/articles/russian-federation/2018-08-22/sanctions-russia-are-working

Σύνδεσμοι:
[1] https://www.nytimes.com/2018/08/08/world/europe/sanctions-russia-poisoni...
[2] https://www.foreignaffairs.com/articles/russia-fsu/2017-11-22/why-new-ru...
[3] https://helda.helsinki.fi/bof/bitstream/handle/123456789/15832/bpb0818.p...
[4] https://www.foreignaffairs.com/articles/russian-federation/2014-03-19/ho...
[5] https://piie.com/bookstore/economic-sanctions-reconsidered-3rd-edition-p...
[6] https://www.washingtonpost.com/world/europe/new-us-sanctions-rattled-rus...
[7] http://thehill.com/opinion/international/400773-here-we-go-again-with-ru...
[8] https://carnegie.ru/2018/07/14/sanctions-give-america-zero-leverage-in-p...
[9] https://www.foreignaffairs.com/articles/venezuela/2017-09-08/when-it-tim...
[10] https://rusi.org/publication/rusi-journal/design-and-impact-western-econ...

Μπορείτε να ακολουθείτε το «Foreign Affairs, The Hellenic Edition» στο TWITTER στην διεύθυνση www.twitter.com/foreigngr αλλά και στο FACEBOOK, στην διεύθυνση www.facebook.com/ForeignAffairs.gr και στο linkedin στην διεύθυνση https://www.linkedin.com/company/foreign-affairs-the-hellenic-edition