Δυσκολεύοντας την διεξαγωγή του πολέμου

Οι Ηνωμένες Πολιτείες και σχεδόν άλλες 40 χώρες έχουν απαντήσει στην απρόκλητη εισβολή της Ρωσίας στην Ουκρανία με κάποια από τα πλέον σκληρά οικονομικά μέτρα που θεσπίστηκαν στη μεταψυχροπολεμική εποχή. Τις πρώτες εβδομάδες της σύγκρουσης, η προσοχή των media εστίασε στην εκπληκτική ταχύτητα με την οποία οι νέες κυρώσεις που περιόριζαν την πρόσβαση της Ρωσίας στις παγκόσμιες κεφαλαιακές και χρηματοοικονομικές αγορές άρχισαν να παρακωλύουν βασικά τμήματα της οικονομίας της χώρας. Αλλά ακόμη πιο σημαντικοί από τις κυρώσεις είναι οι νέοι σαρωτικοί έλεγχοι των εξαγωγών προς την Ρωσία, που η Ουάσιγκτον και οι σύμμαχοί της έχουν επιβάλει για να περιορίσουν την ροή πολλών αγαθών. Αυτοί οι νέοι έλεγχοι σπάζουν το παραδοσιακό καλούπι της ρύθμισης μόνο της ευαίσθητης στρατιωτικής τεχνολογίας και των σχετιζόμενων με τα όπλα ειδών, επιδιώκοντας να προωθήσουν ευρύτερους στρατηγικούς και οικονομικούς στόχους πολιτικής —δηλαδή, να αποδυναμώσουν την πολεμική μηχανή της Μόσχας.

Εμπορευματοκιβώτια φτάνουν στο λιμάνι του Λος Άντζελες, τον Οκτώβριο του 2021. Stella Kalinina / The New York Times / Redux

Σε αντίθεση με τις κυρώσεις, οι οποίες προκαλούν οικονομικό πόνο περιορίζοντας το εμπόριο και την τραπεζική, οι έλεγχοι των εξαγωγών έχουν παραδοσιακά σχεδιαστεί για να περιορίσουν την πρόσβαση μιας χώρας σε εμπορεύματα, λογισμικό, τεχνολογία και υπηρεσίες. Από την αρχή του Ψυχρού Πολέμου, οι Ηνωμένες Πολιτείες και οι σύμμαχοί τους έχουν χρησιμοποιήσει πολυμερή καθεστώτα ελέγχου των εξαγωγών και εσωτερικούς ελέγχους για να σταματήσουν την ροή των αποκαλούμενων ειδών διπλής χρήσης —εκείνων με πολιτικές και στρατιωτικές εφαρμογές— προς τους αντιπάλους, εμποδίζοντάς τους έτσι να αναπτύξουν, να παραγάγουν ή να χρησιμοποιήσουν συγκεκριμένα όπλα. Οι νέοι έλεγχοι που στοχεύουν την Ρωσία επεκτείνουν ευρέως τον κατάλογο των [ειδών] διπλής χρήσης και άλλων ελεγχόμενων ειδών, αποκόπτοντας την παροχή ζωτικών εισροών στην βιομηχανική βάση της Ρωσίας. Αποκλείουν επίσης τον ρωσικό στρατό από την πρόσβαση σε όλα τα εμπορικά είδη αμερικανικής κατασκευής, ανεξάρτητα από το εάν αυτά έχουν στρατιωτικές εφαρμογές. Επιπλέον, οι νέοι έλεγχοι συντονίζονται με τους συμμάχους των ΗΠΑ, οι οποίοι για πρώτη φορά από το τέλος του Ψυχρού Πολέμου και μετά έχουν θεσπίσει κοινή πολιτική αδειοδότησης και έχουν επιβάλει κοινούς περιορισμούς σε ένα ευρύ φάσμα [ειδών] διπλής χρήσης και άλλων ειδών που προορίζονται για την Ρωσία.

Αυτή η άνευ προηγουμένου απάντηση στην εισβολή της Ρωσίας στην Ουκρανία έχει μετατοπίσει την κουλτούρα γύρω από τους ελέγχους των εξαγωγών, επιτυγχάνοντας μέσα σε εβδομάδες αυτό που προηγουμένως θα χρειαζόταν μήνες. Έχει επίσης δημιουργήσει ένα άνοιγμα στην Ουάσιγκτον και στους συμμάχους της να προχωρήσουν ακόμη περαιτέρω και να υιοθετήσουν ένα νέο επίσημο καθεστώς ελέγχου των εξαγωγών, ένα [καθεστώς] που όχι μόνο θα αποδυναμώσει την Ρωσία του προέδρου Βλαντιμίρ Πούτιν, αλλά και θα μεταφέρει τους ελέγχους των εξαγωγών στον εικοστό πρώτο αιώνα, προωθώντας στόχους πέρα από τους παραδοσιακούς σκοπούς περί μη διάδοσης των πυρηνικών όπλων. Οι Ηνωμένες Πολιτείες και άλλες τεχνολογικά προηγμένες δημοκρατικές χώρες έχουν την ευκαιρία να επαναξιολογήσουν τους ελέγχους των εξαγωγών τους και τους ευρύτερους εμπορικούς ελέγχους, ώστε να τους ευθυγραμμίσουν καλύτερα με τις νέες και αναδυόμενες προκλήσεις της εξωτερικής πολιτικής και της εθνικής ασφάλειας —από την τρομοκρατία και τα απομονωτικά καθεστώτα – παρίες έως τον ανταγωνισμό με άλλες μεγάλες δυνάμεις. Η φύση αυτών των προκλήσεων μετατοπίζεται. Αντίστοιχα, επίσης, πρέπει [να μετατοπιστούν] και τα εργαλεία που χρησιμοποιούν οι Ηνωμένες Πολιτείες και οι σύμμαχοί τους για να απαντήσουν σε αυτές.

ΞΕΠΕΡΑΣΜΕΝΑ

Οι νόμοι ελέγχου των εξαγωγών των Ηνωμένων Πολιτειών και των συμμάχων τους ρυθμίζουν κυρίως συγκεκριμένα εμπορεύματα, λογισμικό και τεχνολογίες που έχουν αναγνωριστεί ως δυνητικά επικίνδυνα από ένα από τα τέσσερα πολυμερή καθεστώτα ελέγχου των εξαγωγών: την Ομάδα Πυρηνικών Προμηθευτών (Nuclear Suppliers Group, NSG), το Καθεστώς Ελέγχου Πυραυλικής Τεχνολογίας (Missile Technology Control Regime, MTCR), την Ομάδα της Αυστραλίας (Australia Group, AG), και τον Διακανονισμό του Wassenaar (Wassenaar Arrangement, WA). Η NSG και το MTCR εστιάζουν σε είδη που σχετίζονται με πυρηνικά και πυραύλους, η AG καλύπτει είδη που σχετίζονται με χημικά και βιολογικά όπλα και ο WA καλύπτει συμβατικά όπλα και συναφή είδη διπλής χρήσης. Και οι τέσσερις είναι άτυποι εθελοντικοί διακανονισμοί, τα μέλη των οποίων συμφωνούν να ρυθμίσουν την εξαγωγή ταυτοποιημένων ειδών, με βάση κυρίως τις εκτιμήσεις του πώς αυτά τα είδη μπορούν να εκτραπούν για έναν σκοπό που κρίνεται απαράδεκτος. Μολονότι η Ουάσιγκτον έχει χρησιμοποιήσει κάποιες φορές τους ελέγχους των εξαγωγών για να επιτύχει άλλους στόχους εξωτερικής πολιτικής, η χρήση τους έχει παραδοσιακά περιοριστεί σε στόχους που σχετίζονται με τη μη διάδοση των πυρηνικών όπλων. Σε κάποιες περιπτώσεις, οι έλεγχοι των εξαγωγών έχουν χρησιμοποιηθεί για να υποστηρίξουν τις οικονομικές κυρώσεις των ΗΠΑ εναντίον χωρών στις οποίες έχει επιβληθεί συνολικό εμπάργκο, όπως το Ιράν και η Βόρεια Κορέα, προωθώντας περιορισμένους, μονομερείς στόχους για τα ανθρώπινα δικαιώματα, όπως ο έλεγχος των μέσων βασανισμού.

Αυτά τα καθεστώτα έχουν επιτύχει πολλούς από τους στόχους τους. Για παράδειγμα, η Ομάδα της Αυστραλίας, η οποία αναδύθηκε ως απάντηση στην χρήση χημικών όπλων από το Ιράκ κατά την διάρκεια του πολέμου Ιράν-Ιράκ την δεκαετία του 1980, κατέστησε πολύ δυσκολότερο για την Βαγδάτη να προμηθευτεί εξαρτήματα και πρόδρομες ουσίες χημικών όπλων μέσω νόμιμων εμπορικών διαύλων. Δεδομένου ότι τα χημικά όπλα δεν θα καθίσταντο παράνομα μέχρι το 1997, δώδεκα χρόνια αφότου ιδρύθηκε η AG, αυτό το καθεστώς εξυπηρέτησε μια σημαντική λειτουργία κατά την διάρκεια ετούτης της περιόδου. Αλλά όσο επιτυχημένα και αν ήταν κατά την διάρκεια του Ψυχρού Πολέμου και στην άμεση μεταψυχροπολεμική εποχή, αυτά τα μακροχρόνια καθεστώτα δεν μπορούν να ανταποκριθούν στις απαιτήσεις της παρούσας στιγμής. Πρώτον, η Ρωσία είναι μέλος τριών από αυτές —της WA, της NSG και του MTCR— και λόγω του ότι τα καθεστώτα καταρτίζουν τους καταλόγους τους των ελεγχόμενων ειδών με συναίνεση, η Μόσχα έχει την δυνατότητα να εμποδίζει τις συζητήσεις. Κάνοντας τα πράγματα χειρότερα, η Ρωσία δεν μπορεί να απομακρυνθεί από οποιοδήποτε από αυτά τα καθεστώτα -ούτε καν διότι εισέβαλε σε ένα άλλο μέλος- χωρίς την συγκατάθεσή της. Στην πραγματικότητα, η Ρωσία είναι η πρόεδρος του MTCR [1] φέτος.

Εκτός από το προφανές πρόβλημα της συμμετοχής της Ρωσίας σε τρία από τα τέσσερα εξ΄αυτών, ετούτα τα καθεστώτα πάσχουν από έναν ξεπερασμένο ορισμό της εθνικής ασφάλειας. Καθώς η Κίνα επιδιώκει να επιτύχει την στρατηγική κυριαρχία σε βασικούς τομείς μέσω των επιδοτήσεων και των αθέμιτων εμπορικών πρακτικών, ο στενός ορισμός της εθνικής ασφάλειας που έχει διαμορφώσει επί μακρόν τους πολυμερείς ελέγχους των εξαγωγών δεν είναι πλέον επαρκής. Εξάλλου, τέτοιοι έλεγχοι δεν έχουν σχεδιαστεί παραδοσιακά για να επιλέγουν οικονομικούς νικητές και ηττημένους, μια πρακτική που αναλυτές και αξιωματούχοι είχαν αρχίσει να αμφισβητούν ακόμη και πριν από τον πόλεμο στην Ουκρανία.

Ένα άλλο πρόβλημα με τα σημερινά καθεστώτα ελέγχου των εξαγωγών πηγάζει από την σταδιακή θόλωση των στρατιωτικών και των πολιτικών γραμμών. Τα τελευταία χρόνια, η Κίνα έχει ενθαρρύνει την διάβρωση των ορίων μεταξύ των εγχώριων στρατιωτικών και πολιτικών τομέων της, μέσω μιας πολιτικής γνωστής ως στρατιωτικής-πολιτικής συγχώνευσης (military – civil fusion) [2], βάζοντας εμπόδια στην διαφοροποίηση μεταξύ των [ειδών] διπλής χρήσης και των αμιγώς πολιτικών ειδών. Επιπλέον, τα υπάρχοντα καθεστώτα είναι αγνωστικιστικά ως προς τον προορισμό· στην πραγματικότητα, η WA δηλώνει ρητά [3] ότι οι περιορισμοί της «δεν θα στρέφονται εναντίον οποιουδήποτε κράτους ή ομάδας κρατών και δεν θα εμποδίζουν τις καλόπιστες πολιτικές συναλλαγές».

Τέλος, κανένα από τα καθεστώτα –ούτε οποιοσδήποτε άλλος διεθνής θεσμός– δεν είναι υπεύθυνος ούτε έχει σχεδιαστεί για να ταυτοποιεί και να ελέγχει τις διάφορες τεχνολογίες που έχουν επιτρέψει ολοένα και περισσότερο στις αυταρχικές κυβερνήσεις να διαπράττουν παραβιάσεις των ανθρωπίνων δικαιωμάτων. Ίσως το πιο διαβόητο παράδειγμα αυτού του είδους της κακομεταχείρισης έχει διαπραχθεί από την κινεζική κυβέρνηση εναντίον του μειονοτικού πληθυσμού των Ουιγούρων στην [επαρχία] Σιντζιάνγκ. Το Υπουργείο Εμπορίου και το Υπουργείο Οικονομικών των ΗΠΑ έχουν καταδικάσει αυτές τις θηριωδίες. Επιπλέον, το Υπουργείο Εμπορίου έχει επιδιώξει να εμποδίσει τις εξαγωγές σε κινεζικές οντότητες που είναι συνεργοί στην κατασκευή νησιών στην Θάλασσα της Νοτίου Κίνας και να απαγορεύσει τη μεταφορά τεχνολογίας στον στρατό της Κίνας. Ωστόσο, τέτοιες προσπάθειες ήταν μονομερείς, καθιστώντας τις λιγότερο αποτελεσματικές από ένα πολυμερές καθεστώς.

ΕΝΑ ΝΕΟ ΚΑΘΕΣΤΩΣ

Δεδομένων των ελλείψεων των υφιστάμενων καθεστώτων ελέγχου των εξαγωγών, οι Ηνωμένες Πολιτείες θα πρέπει να ηγηθούν για την θέσπιση ενός νέου [καθεστώτος], κατάλληλου για την παρούσα γεωπολιτική στιγμή - κάτι που κορυφαία στελέχη [4] του Υπουργείο Εμπορίου έχουν ζητήσει τους τελευταίους μήνες. Η εντολή αυτού του νέου καθεστώτος θα πρέπει να είναι να εντοπίζει τα εμπορεύματα και τις τεχνολογίες που σήμερα ξεφεύγουν, καθώς και τους θεσμούς και τα άτομα στα χέρια των οποίων αυτά τα εργαλεία θα μπορούσαν να αποτελέσουν απειλή για την εθνική ασφάλεια, την οικονομική ασφάλεια και τα ανθρώπινα δικαιώματα. Η δυνατότητα να μπαίνουν στη μαύρη λίστα συγκεκριμένοι αγοραστές υπό συγκεκριμένες συνθήκες είναι απαραίτητη για την αποτροπή παραβιάσεων των ανθρωπίνων δικαιωμάτων που αφορούν ευρέως διαθέσιμα και γενικά καλοήθη εμπορικά είδη, όπως οι έξυπνες κάμερες κυκλοφορίας και τα έξυπνα κουδούνια πόρτας.

Ως πρώτο βήμα προς ένα τέτοιο καθεστώς, μια μικρή ομάδα τεχνολογικά προηγμένων δημοκρατιών θα μπορούσε να εκδώσει μια κοινή δήλωση, περιγράφοντας τι έχουν ήδη ουσιαστικά συμφωνήσει να πράξουν: να επιβάλλουν παρόμοιους ελέγχους σε είδη που περιλαμβάνονται στο καθεστώς και σε μη καταχωρημένα είδη που έχουν κριθεί κρίσιμης σημασίας για τους οικονομικούς και στρατιωτικούς στόχους [5] της Ρωσίας. Μια τέτοια κίνηση θα εγκαθίδρυε τον πρώτο πολυμερή διακανονισμό της μεταψυχροπολεμικής εποχής για τον περιορισμό των εξαγωγών εμπορικών αγαθών, λογισμικού και τεχνολογίας για στρατηγικούς λόγους, πέρα από εκείνους που διατυπώνονται από τα τέσσερα υπάρχοντα καθεστώτα. Ο πρωταρχικός στόχος αυτών των ελέγχων των εξαγωγών δεν θα πρέπει να είναι να βλάψουν τις οικονομίες των αντιπάλων. Μολονότι αυτό ίσως είναι μια παρενέργεια, πρωταρχικός στόχος θα πρέπει να είναι η επιβολή στρατηγικών καθυστερήσεων στην ικανότητά τους να καινοτομούν σε στοχευμένους τομείς. Οι Ηνωμένες Πολιτείες και οι σύμμαχοί τους δεν μπορούν να εμποδίσουν χώρες όπως η Κίνα και η Ρωσία από το να εκσυγχρονίσουν τους στρατούς τους ή να καινοτομήσουν στους τομείς υψηλής τεχνολογίας τους, αλλά μπορούν να συνεργαστούν χρησιμοποιώντας τους ελέγχους των εξαγωγών για να δυσκολέψουν την Κίνα και την Ρωσία να επιτύχουν τους στόχους τους.

Οι υπογράφοντες αυτήν τη νέα συμφωνία θα μπορούσαν στη συνέχεια να συντάξουν μια κοινή δήλωση παρόμοια με αυτή που εκδόθηκε τον Σεπτέμβριο του 2021 [6] από την ομάδα εργασίας του Συμβουλίου Εμπορίου και Τεχνολογίας ΗΠΑ-ΕΕ (US – EU Trade and Technology Council) για τους ελέγχους των εξαγωγών, η οποία, μεταξύ άλλων, καθόρισε σχέδια για την βελτίωση των προσπαθειών για την από κοινού συμμόρφωση και την επιβολής. Επιπλέον, οι χώρες - μέλη θα έπρεπε να τροποποιήσουν τους εσωτερικούς νόμους τους για τον έλεγχο των εξαγωγών ώστε να επιτρέψουν τους νέους ελέγχους, συμπεριλαμβανομένων αυτών εναντίον άλλων χωρών. Για να συμβάλουν στην εδραίωση του νέου καθεστώτος και να καθοδηγήσουν τις ενέργειές του, τα κράτη-μέλη θα μπορούσαν να συμφωνήσουν να εναρμονίσουν τους ελέγχους τους στα είδη που περιλαμβάνονται στο καθεστώς και στα μη καταχωρημένα είδη που προορίζονται για την Κίνα, την Ρωσία και άλλες χώρες που προκαλούν ανησυχία. Κάτι τέτοιο θα ενίσχυε την αποτελεσματικότητα του νέου καθεστώτος και θα εξίσωνε τους ρυθμιστικούς όρους ανταγωνισμού μεταξύ των εξαγωγέων στις χώρες - μέλη.

Η συμμετοχή σε αυτό το νέο καθεστώς θα ερχόταν με οφέλη και προϋποθέσεις. Για παράδειγμα, τα μέλη θα μπορούσαν να στοχεύουν στη μείωση ή την εξάλειψη των περισσότερων τυπικών και άτυπων περιορισμών στο [εμπόριο των] αγαθών και στο αμυντικό εμπόριο από και μεταξύ εταιρειών των συμμετεχουσών χωρών, εφόσον τα αγαθά και η τεχνολογία που θα ανταλλάσσονταν χρησιμοποιούνται στις συμμετέχουσες χώρες. Οι σύμμαχοι και οι εταίροι των ΗΠΑ θα έπρεπε να δεσμευτούν στην οικοδόμηση και στην διατήρηση αποτελεσματικών εγχώριων συστημάτων επιβολής του ελέγχου των εξαγωγών. Αλλά όπως έχουν δείξει οι νέοι έλεγχοι των εξαγωγών των ΗΠΑ στην Ρωσία, η κατάργηση των περισσότερων εξωεδαφικών ελέγχων των ΗΠΑ στις εξαγωγές από τις συμμετέχουσες χώρες θα παρείχε ένα πανίσχυρο κίνητρο για την προσήλωση και την συμμετοχή σε αυτό το νέο καθεστώς.

Πιέζοντας για την δημιουργία ενός νέου καθεστώτος, οι Ηνωμένες Πολιτείες και οι σύμμαχοί τους δεν θα πρέπει ούτε να σταματήσουν την υποστήριξή τους στα παλιά, ούτε να μειώσουν τις δεσμεύσεις τους να τα καταστήσουν όσο το δυνατόν πιο αποτελεσματικά. Αυτά τα καθεστώτα αποτελούν το θεμέλιο των εγχώριων καθεστώτων ελέγχου των εξαγωγών πολλών χωρών και χρησιμεύουν ως κρίσιμοι χώροι για τον διάλογο και την διπλωματία. Ωστόσο, ένα νέο καθεστώς ελέγχου των εξαγωγών είναι απολύτως απαραίτητο για την ανταπόκριση στις προκλήσεις της παρούσας στιγμής, τόσο παρέχοντας ένα περιβάλλον για τακτικές συζητήσεις πολιτικής όσο και συντονίζοντας την δράση μεταξύ των ομοϊδεατών εθνών.

Νέοι έλεγχοι των εξαγωγών θα επιβληθούν με ή χωρίς την συμμετοχή της βιομηχανίας, και ανεξάρτητα από το εάν θα θεσπιστεί ένα νέο πολυμερές καθεστώς που θα συμβάλει στον σχεδιασμό τους. Αλλά οι εταιρείες και οι βιομηχανικοί όμιλοι δεν θα έπρεπε να φοβούνται την δημιουργία ενός νέου καθεστώτος ελέγχου των εξαγωγών. Οι χώρες διευρύνουν σταθερά τους ορισμούς τους για την εθνική ασφάλεια, συχνά εις βάρος αυτών που παραδοσιακά θεωρούνταν ως καθαρά εμπορικές δραστηριότητες. Ένα νέο καθεστώς θα συμβάλει στην διαχείριση αυτής της διεύρυνσης με παραγωγικό τρόπο και θα εξισορροπήσει τους ρυθμιστικούς όρους ανταγωνισμού — αλλά μόνο εάν οι βιομηχανίες συνεργαστούν με τις κυβερνήσεις για να διασφαλίσουν ότι οι έλεγχοι των εξαγωγών θα είναι συγκεκριμένοι, τεχνολογικά ακριβείς και αποτελεσματικοί.

Ένα νέο καθεστώς ελέγχου των εξαγωγών πιθανώς θα ανοίξει νέες ευκαιρίες για κοινές επενδύσεις από και μεταξύ των συμμετεχουσών χωρών. Θα προωθήσει επίσης τα οικονομικά [συμφέροντα] και τα συμφέροντα εθνικής ασφαλείας ετούτων των χωρών και θα τις βοηθήσει να υπερασπιστούν τα ανθρώπινα δικαιώματα. Η κρίση στην Ουκρανία έχει δημιουργήσει μια μοναδική ευκαιρία για τις Ηνωμένες Πολιτείες και τους συμμάχους τους να αναπλάσουν ένα από τα πιο ισχυρά οικονομικά τους όπλα. Κάτι τέτοιο δεν είναι απλώς καλή στρατηγική· είναι επίσης το σωστό.

Σύνδεσμοι:
[1] https://mtcr.info/chair-and-troika/
[2] https://www.uscc.gov/sites/default/files/2021-03/Emily_Weinstein_Testimo...
[3] https://www.wassenaar.org/app/uploads/2021/12/Public-Docs-Vol-I-Founding...
[4] https://exportcompliancedaily.com/news/2022/05/26/commerce-dedicated-to-...
[5] https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2022/03/02/...
[6] https://ustr.gov/about-us/policy-offices/press-office/press-releases/202...

Copyright © 2022 by the Council on Foreign Relations, Inc.
All rights reserved.

Στα αγγλικά: https://www.foreignaffairs.com/articles/world/2022-07-15/making-war-more...

Μπορείτε να ακολουθείτε το «Foreign Affairs, The Hellenic Edition» στο TWITTER στην διεύθυνση www.twitter.com/foreigngr αλλά και στο FACEBOOK, στην διεύθυνση www.facebook.com/ForeignAffairs.gr και στο linkedin στην διεύθυνση https://www.linkedin.com/company/foreign-affairs-the-hellenic-edition