Μην αμφισβητείτε την ανακωχή

Η δεύτερη συμφωνία ανακωχής του Μινσκ, η οποία υπεγράφη στις 12 Φεβρουαρίου, ξεκίνησε δυσοίωνα. Αφότου η ανακωχή υποτίθεται ότι τέθηκε σε ισχύ, οι αυτονομιστές αντάρτες ανάγκασαν τα ουκρανικά στρατεύματα να αποσυρθούν από την περικυκλωμένη πόλη του Ντεμπαλτσέβε. Η πτώση της πόλης, καθώς κι οι συνεχείς διαμάχες κατά μήκος του μετώπου, θα μπορούσαν να αποτελέσουν ένα πρόωρο τέλος στην εκεχειρία. Αλλά η ελπίδα παραμένει ότι αυτή είναι στην πραγματικότητα μια αρχή, από την στιγμή που τα άλλα τμήματα του μετώπου έχουν ηρεμήσει, ενώ και οι δύο πλευρές έχουν αρχίσει τις ανταλλαγές κρατουμένων. Παρά το γεγονός ότι η πρόσφατη συμφωνία μπορεί να μην παρέχει μια οριστική λύση στην σύγκρουση, έχει καλές προοπτικές να την παγώσει.

Οι παρατηρητές έχουν χαρακτηρίσει την συμφωνία ως μια αδιαμφισβήτητη νίκη της Ρωσίας. Πράγματι, έδωσε στην Ρωσία τα περισσότερα από όσα ζήτησε για τις αποσχισθείσες περιοχές -αυτονομία, ειδικό καθεστώς, και διαβεβαιώσεις ότι οι αυτονομιστές θα προστατευθούν πριν η Ρωσία υποχρεωθεί να παραδώσει τον έλεγχο των συνόρων. Αυτό έρχεται σε πλήρη αντίθεση με την πρώτη συμφωνία, η οποία φαινόταν να ευνοεί την Ουκρανία και την Δύση. Όταν η συμφωνία κατέρρευσε, η Δύση πίεζε για μήνες την Ρωσία να εγκαταλείψει τους αυτονομιστές και να επιστρέψει τον έλεγχο των συνόρων στην Ουκρανία –ουσιαστικά να συνθηκολογήσει πλήρως- ή να αντιμετωπίσει το βάσανο των κυρώσεων στο σύνολό του.

Είναι δύσκολο να κατανοήσει κανείς για ποιόν ακριβώς λόγο η Ρωσία συμφώνησε στο πρώτο πρωτόκολλο Μινσκ στις 5 Σεπτεμβρίου 2014. Ίσως οι απώλειες που υπέστη στις μάχες του Αυγούστου ήταν σημαντικές, ή η Μόσχα πίστεψε πραγματικά ότι, αφού νίκησε την Ουκρανία στο πεδίο της μάχης, θα μπορούσε να την εκφοβίσει κατά την διάρκεια των διαπραγματεύσεων. Αντ’ αυτού, το Μινσκ Ι έγινε εργαλείο για να καταστήσει η Δύση τους Ρώσους ηγέτες υπόλογους για τις περαιτέρω μάχες από τους αυτονομιστές.

Μέχρι τον Ιανουάριο του 2015, μια εξαγριωμένη Ρωσία είχε περάσει μήνες εκπαιδεύοντας και εξοπλίζοντας μια ικανή αυτονομιστική δύναμη. Η νέα χρονιά είχε έρθει και, με την υποστήριξη της Ρωσίας, οι αυτονομιστές ήταν έτοιμοι να αντιμετωπίσουν τον ουκρανικό στρατό, ξεκινώντας με το αεροδρόμιο του Ντόνετσκ. Η Ρωσία ξεκίνησε την αυτονομιστική της επίθεσή στις 13 Ιανουαρίου με δύο στόχους: Να αναγκάσει την Ουκρανία να υπογράψει μια νέα συμφωνία που καταργεί το Μινσκ Ι και να καταλάβει εδάφη που θα επέτρεπαν την δημιουργία ενός βιώσιμου κράτους για τους αυτονομιστές. Το σχέδιο αυτό προϋπέθετε την κατάληψη της πόλης του διαμετακομιστικού κέντρου Ντεμπαλτσέβε, από την οποία οι δυνάμεις της Ουκρανίας αναμενόμενα υποχώρησαν, καθώς και την μετατόπιση της γραμμής ελέγχου μακριά από τις κύριες αυτονομιστικές πόλεις του Ντόνετσκ και του Λούχανσκ.

Η επιτυχημένη χειμερινή επίθεση της Ρωσίας της έδωσε το πάνω χέρι στις διαπραγματεύσεις του Μινσκ ΙΙ. Για την Ουκρανία, η επιλογή ήταν είτε να συνεχίσει τον πόλεμο, διακινδυνεύοντας περισσότερα εδάφη και τον εκτροχιασμό των Δυτικών προσπαθειών για την διάσωση της χώρας, είτε να υπογράψει την συμφωνία και να δεσμεύσει την χώρα σε αντιλαϊκές πολιτικές και εδαφικές παραχωρήσεις. Τελικά, διάλεξε την δεύτερη επιλογή.

Ο Poroshenko δεν ήταν ο μόνος ηγέτης που βρισκόταν υπό πίεση στο Μινσκ. Η Γερμανίδα καγκελάριος, Άνγκελα Μέρκελ, η οποία είχε εσκεμμένα αποφύγει μια συνάντηση με τον Πούτιν υπό τους όρους του στην Μόσχα, αναγκάστηκε να μεταβεί εκεί για να σώσει τόσο την Ουκρανία, όσο και την Δυτική εξωτερική πολιτική. Η διαπραγματευτική της θέση ήταν ανεπίζηλη: Η στρατιωτική επίθεση της Ρωσίας πήγαινε καλά ˑ ο στρατός της Ουκρανίας ήταν (και είναι) σε επισφαλή κατάσταση ˑ και η προοπτική να μπορέσει το ΔΝΤ να ξεκινήσει φέτος το ζωτικής σημασίας έργο της αποκατάστασης της οικονομίας της Ουκρανίας εξανεμιζόταν. Παράλληλα, στην Ουάσιγκτον, σημαίνοντες πρώην αξιωματούχοι και διπλωμάτες ασκούσαν πιέσεις σε έναν απρόθυμο πρόεδρο Μπαράκ Ομπάμα να στείλει όπλα στην Ουκρανία, μια πολιτική κατηγορηματικά αντίθετη με εκείνη της Γερμανίας και της Γαλλίας.

Η σχετικά αδύναμη θέση της Δύσης στις συνομιλίες οδήγησε σε κάτι που μοιάζει με συμφωνία για την Μόσχα. Σε απόλυτους όρους, όμως, είναι ένας ρεαλιστικός συμβιβασμός. Η Ρωσία έχει αποκόψει από την Ουκρανία ορισμένες αυτόνομες περιοχές για τους αυτονομιστές -και εξασφάλισε την επιρροή της εκεί- αλλά η ανεξαρτησία της Ουκρανίας παραμένει ασυμβίβαστη, ενώ η χώρα εξακολουθεί να έχει ένα πολλά υποσχόμενο μέλλον στην Ευρώπη. Η παράταση ενός πολέμου στις αυτονομιστικές περιοχές όχι μόνο θα ήταν καταστροφική για την Ουκρανία, αλλά θα υπονόμευε επίσης τις προσπάθειες της Δύσης να σώσει την χώρα από εθνική χρεοκοπία, να μεταμορφώσει την οικονομίας της, να μεταρρυθμίσει την κυβέρνησή της και να την μετατρέψει σε ένα επιτυχημένο μέλος της ευρωπαϊκής κοινότητας. Ακόμα κι αν η δεύτερη συμφωνία του Μινσκ αποτύχει –κάτι που θα γίνει κατά πάσα πιθανότητα κάποια στιγμή μέσα στον χρόνο- θα έχει καλές πιθανότητες να θέσει τέλος στις εχθροπραξίες στην Ουκρανία. Εκείνοι που αμφιβάλλουν γι’ αυτό, λόγω του πόσο απότομα κατέρρευσε η πρώτη, παρερμηνεύουν τα πλαίσια στα οποία έγιναν οι δύο συμφωνίες.

Το πρώτο πρωτόκολλο του Μινσκ δεν θα μπορούσε ποτέ να χρησιμεύσει ως πολιτική διευθέτηση της σύγκρουσης. Εκ των υστέρων, είναι δύσκολο να καταλάβει κανείς γιατί κάποιος ήλπιζε πως θα μπορούσε να πετύχει εξαρχής. Αυτή η συμφωνία, η οποία επετεύχθη στις 5 Σεπτεμβρίου 2014, προσέφερε μια ανάπαυλα στις αντίπαλες πλευρές, αλλά κανέναν μηχανισμό για την διασφάλιση των συμφερόντων τους. Αξίζει να σημειωθεί ότι ο χάρτης που σκιαγραφούσε την γραμμή ελέγχου κρατήθηκε μυστικός από όλες τις πλευρές, αφήνοντας το πεδίο ανοιχτό για αμφισβήτηση. Επιπλέον, η συμφωνία δεν δημιούργησε ορισμένες προϋποθέσεις μεταξύ των μερών, ούτε διευκρίνισε ποιος πρέπει να κάνει τι πρώτος.

Η ακολουθία σε τέτοιες συμφωνίες έχει σημασία. Αν η Ρωσία είχε αποσύρει τις δυνάμεις της, έβγαζε εκτός μάχης το πυροβολικό της κι επέστρεφε τον έλεγχο των συνόρων στην Ουκρανία, όπως είχε υποσχεθεί, τότε το εκκολαπτόμενο αυτονομιστικό έργο της θα ήταν ολοκληρωτικά στο έλεος του Κιέβου. Κι αν η Ουκρανία είχε κινηθεί πρώτη, τίποτα δεν θα μπορούσε να αποτρέψει τους αυτονομιστές από το να καταλάβουν απλά περισσότερη γη με την υποστήριξη της Ρωσίας, την ώρα που ο στρατός της απέσυρε το πυροβολικό και τον βαρύ οπλισμό. Μια μάχη ξέσπασε στο αεροδρόμιο του Ντόνετσκ λίγο μετά την υπογραφή της συμφωνίας, οδηγώντας σε μήνες αψιμαχιών και ανταλλαγών πυροβολικού που αφάνισαν την εκεχειρία και την συμφωνία.

Το Μινσκ Ι ήταν γέννημα μιας διαφορετικής περιόδου στην σύγκρουση. Η Ρωσία νίκησε την Ουκρανία σε στρατιωτικό επίπεδο, αλλά δεν κατάφερε να εξασφαλίσει βιώσιμα εδάφη για τους αυτονομιστές. Το Κίεβο παρέμεινε, κι εξακολουθεί να είναι, πολιτικά διχασμένο σχετικά με το αν μια στρατιωτική λύση θα ήταν βιώσιμη. Η Ουκρανία είχε χάσει την μάχη, αλλά ίσως όχι και τον πόλεμο. Η Δύση παρέμεινε απτόητη, αισιόδοξη ότι οι κυρώσεις, σε συνδυασμό με την οικονομική κρίση της Ρωσίας, θα μπορούσαν να λειτουργήσουν. Στην Ρωσία, το Minsk Ι εκλαμβάνεται ως στρατηγικό λάθος: Ένα αποτέλεσμα ανικανότητας και αναποφασιστικότητας. Η συμφωνία αυτή έκανε την Ρωσία μέρος της σύγκρουσης με υποχρεώσεις, αλλά δεν εξασφάλισε γραπτά κανένα από τα συμφέροντά της. Η Ουκρανία αξιοποίησε τους επόμενους τέσσερις μήνες για να οικοδομήσει τις στρατιωτικές της δυνατότητες, ενώ η Δύση ασκούσε εξοντωτική πολιτική και οικονομική πίεση.

Το Μινσκ II είναι ένας εντελώς διαφορετικός διακανονισμός. Θέτει γνήσια σενάρια για πολιτική διευθέτηση ή για αποτυχία, η οποία όμως δεν θα γυρίσει αναγκαστικά την περιοχή σε πόλεμο. Κάτι τέτοιο περιλαμβάνει σκληρή δουλειά για το Κίεβο, ειδικά για τον Poroshenko. Θα πρέπει να διακρίνει μέσα από το ουκρανικό κοινοβούλιο μια συνταγματική αποκέντρωση και έναν ειδικό νόμο για τα εδάφη που βρίσκονται στα χέρια των αυτονομιστών. Οι αυτονομιστές θα λάβουν αμνηστία, προστασία της ρωσικής γλώσσας, συμμετοχή στην διαδικασία διορισμού των τοπικών αξιωματούχων, καθώς και περιθώριο μετατροπής του στρατού τους σε τοπική πολιτοφυλακή, κι όλα αυτά ενώ η κεντρική κυβέρνηση θα αποκαθιστά τις κοινωνικές παροχές και τις χρηματοπιστωτικές υπηρεσίες. Το κίνητρο της Ουκρανίας για την εκκίνηση αυτής της όχι ιδιαίτερα δελεαστικής πορείας είναι η προοπτική να επανακτήσει τελικά τον έλεγχο των συνόρων της, αφού ικανοποιηθούν όλες οι προϋποθέσεις, καθώς και να διατηρήσει την κυριαρχία της επί των περιοχών αυτών.

Από την πλευρά των αυτονομιστών, οι τοπικές κυβερνήσεις πρέπει να διεξάγουν εκλογές, σύμφωνα με την ουκρανική νομοθεσία. Κάτι τέτοιο πιθανότατα δεν θα πραγματοποιηθεί παρά μέχρι το φθινόπωρο, το νωρίτερο. Οι σημερινοί ηγέτες των αυτονομιστών θα είναι τα κύρια σημεία επαφής για τον χειρισμό της διευθέτησης των εκλογών. Το Κίεβο θα παρακρατήσει πιθανότατα συντάξεις και άλλες κοινωνικές παροχές ως κίνητρο για να διατηρήσουν οι ηγέτες την διαφάνεια των εκλογών, εκτός αν η Μόσχα επιθυμεί να πληρώνει γι’ αυτές τις περιοχές επ’ αόριστον. Αμέσως μετά τις εκλογές, η Ουκρανία μπορεί να ξεκινήσει την ανάκτηση του ελέγχου των συνόρων της με την Ρωσία.

Με άλλα λόγια, η Ρωσία θα πάρει αυτό που θέλει, αλλά στο εσωτερικό της Ουκρανίας. Το Κίεβο θα διατηρήσει επισήμως την εδαφική του ακεραιότητα, ενώ οι αυτονομιστές θα μπορέσουν να διατηρήσουν την δική τους αμυντική δύναμη ως ασφάλεια. Η συμφωνία αντιμετωπίζει την πλήρη απουσία εμπιστοσύνης κι από τις δύο πλευρές κι η καθεμιά τους έχει κάτι να χάσει. Υποθέτοντας ότι η Ουκρανία θα περάσει τον νόμο για την αποκέντρωση και το ειδικό καθεστώς, οι αυτονομιστές μπορούν ακόμα να αθετήσουν την υπόσχεσή τους για δίκαιες εκλογές. Στην περίπτωση αυτή, οι δύο αυτές λεγόμενες δημοκρατίες που έχουν δημιουργηθεί θα γίνουν οι κατώτερες πολιτικές περιοχές στην φλέβα της Υπερδνειστερίας ή της Αμπχαζίας. Σε αυτήν την εναλλακτική, η Ρωσία θα καταπολεμήσει την βία –έχοντας πρακτικά εξασφαλίσει την επιρροή της στην Ουκρανία, δεν έχει νόημα να συνεχίσει μια δαπανηρή διαμάχη- ενώ θα διατηρήσει την δυνατότητα να προκαλέσει αντιπαλότητα αργότερα.

Αν η συμφωνία ολοκληρωθεί με επιτυχία, η Μόσχα θα έχει πολύ λιγότερη ελευθερία δράσης, επιπλέον όμως δεν θα είναι οικονομικά υπεύθυνη για την οικονομικά λεηλατημένη Donbass, και θα έχει μια καλή πιθανότητα συρρίκνωσης των κυρώσεων. Αν αποτύχει, τα χέρια της Ρωσίας μένουν ελεύθερα, αλλά ίσως χρειαστεί να πληρώνει για πάντα για να διατηρήσει το προνόμιο αυτό, ενώ ορισμένες κυρώσεις είναι βέβαιο ότι θα παραμείνουν στην θέση τους. Είτε έτσι είτε αλλιώς, η Ρωσία έχει πάρει αυτό που θέλει: Μια κατάσταση στην οποία η Ουκρανία δεν έχει αποτελεσματικό έλεγχο των ανατολικών περιοχών της, αλλά στην οποία οι περιφέρειες αυτές εξακολουθούν να έχουν στρατηγικές επιπτώσεις για το μέλλον της χώρας.

Οι όροι για την αρχική εκεχειρία, η απόσυρση δηλαδή του πυροβολικού κι η δημιουργία μιας γραμμής ελέγχου, αναφέρθηκαν με μεγάλη λεπτομέρεια και σαφή χρονοδιαγράμματα. Ωστόσο, το προφανές άλυτο πρόβλημα ήταν το σώμα αρκετών χιλιάδων Ουκρανών στρατιωτών που περικυκλώθηκαν πίσω από τις εχθρικές γραμμές στην περιοχή του Ντεμπαλτσέβε κατά την διάρκεια των διαπραγματεύσεων. Η Μόσχα απαίτησε από την Ουκρανία να αποσυρθεί στην πρώτη της γραμμή και να παραδώσει την πόλη. Η Ουκρανία αρνήθηκε, αν κι οι εκπρόσωποί της συμφώνησαν να καθυστερήσουν την εφαρμογή της ανακωχής για τρεις ημέρες (υπάρχει η υπόθεση πως η Μόσχα ζήτησε αρχικά εβδομάδες), κάτι που έδωσε στην Ρωσία λίγο χρόνο για να κατακτήσει το Ντεμπαλτσέβε με την βία. Είναι προφανές πλέον ότι με εκεχειρία ή μη, η Ρωσία δεν είχε καμία πρόθεση να αφήσει τον ουκρανικό στρατό να κρατήσει αυτήν την πόλη πίσω από τις γραμμές των αυτονομιστών. Δεν είναι σαφές εάν οι Ουκρανοί ηγέτες κατάλαβαν αυτό, ή την στρατιωτική κατάσταση επί του εδάφους.

Αν η Ρωσία δώσει εντολή στους αυτονομιστές να σταματήσουν τις εχθροπραξίες, η Δύση πιθανότατα θα παραβλέψει αυτήν την παράβαση ως προβλέψιμη περίπτωση ρωσικής δολιότητας κι ένα λάθος κρίσης από την πλευρά της Ουκρανίας. Το αναπάντητο ερώτημα είναι εάν αυτό είναι που θέλει η Ουκρανία. Τα ασταμάτητα αιτήματα του Κιέβου για παροχή όπλων από την Δύση κι η τελευταία του πρόταση για ειρηνευτική αποστολή δεν θα πρέπει να αντιμετωπιστούν με θετική ανταπόκριση από την Ουάσιγκτον ή το Βερολίνο. Το Μινσκ II είναι το νέο πλαίσιο κι η Δύση θα επιμείνει ώστε όλοι οι δρόμοι να οδηγούν πίσω σ’ αυτό. Για την Δύση, για να παραφράσω τον Τσόρτσιλ, αυτή η συμφωνία είναι η χειρότερη επιλογή που έχει η Ουκρανία, εκτός όλων των άλλων.

Copyright © 2002-2014 by the Council on Foreign Relations, Inc.
All rights reserved.

Στα αγγλικά: http://www.foreignaffairs.com/articles/143165/michael-kofman/dont-doubt-...

Μπορείτε να ακολουθείτε το «Foreign Affairs, The Hellenic Edition» στο TWITTER στη διεύθυνση www.twitter.com/foreigngr αλλά και στο FACEBOOK, στη διεύθυνση www.facebook.com/ForeignAffairs.gr