Το τέλος της εποχής των κυρώσεων;

Οι κυρώσεις αποτελούν εδώ και καιρό το αγαπημένο διπλωματικό όπλο των Ηνωμένων Πολιτειών. Η απάντηση της κυβέρνησης Μπάιντεν στην εισβολή της Ρωσίας στην Ουκρανία είναι ένα χαρακτηριστικό παράδειγμα: επέβαλε αμέσως μια σειρά από τιμωρητικά οικονομικά μέτρα στη Μόσχα και συσπείρωσε άλλες κυβερνήσεις να κάνουν το ίδιο. Το γεγονός ότι οι κυρώσεις είναι ένα δημοφιλές εργαλείο των Αμερικανών πολιτικών είναι λογικό. Γεμίζουν το κενό ανάμεσα στις κενές διπλωματικές δηλώσεις και τις θανατηφόρες στρατιωτικές επεμβάσεις. Ωστόσο, οι χρυσές μέρες των αμερικανικών κυρώσεων μπορεί σύντομα να τελειώσουν.

Η συναλλαγματική ισοτιμία του δολαρίου ΗΠΑ έναντι του ρωσικού ρουβλίου, στη Μόσχα, τον Μάρτιο του 2020. Maxim Shemetov / Reuters
---------------------------------------

Καθώς η Ουάσινγκτον έχει αρχίσει να βασίζεται όλο και περισσότερο στις κυρώσεις [2], πολλά κράτη-παρίες έχουν αρχίσει να σκληραίνουν τις οικονομίες τους ενάντια σε τέτοια μέτρα. Ειδικότερα τρία γεγονότα κατά την τελευταία δεκαετία τα έπεισαν να το κάνουν. Το 2012, οι Ηνωμένες Πολιτείες απέκοψαν το Ιράν από το SWIFT, το παγκόσμιο σύστημα ανταλλαγής μηνυμάτων [οικονομικού περιεχομένου] που επιτρέπει σχεδόν όλες τις διεθνείς πληρωμές, σε μια προσπάθεια να απομονώσουν οικονομικά την χώρα. Άλλοι εχθροί των ΗΠΑ το σημείωσαν, αναρωτώμενοι αν θα μπορούσαν να είναι οι επόμενοι [3]. Στην συνέχεια, το 2014, οι Δυτικές χώρες επέβαλαν κυρώσεις στην Ρωσία μετά την προσάρτηση της Κριμαίας, ωθώντας τη Μόσχα να θέσει την οικονομική αυτονομία ως προτεραιότητα. Τέλος, το 2017, η Ουάσινγκτον ξεκίνησε έναν εμπορικό πόλεμο με το Πεκίνο, ο οποίος σύντομα επεκτάθηκε και στον τεχνολογικό τομέα [4]. Με το να περιορίσουν τις εξαγωγές αμερικανικής τεχνογνωσίας ημιαγωγών στην Κίνα, οι Ηνωμένες Πολιτείες έδωσαν στους αντιπάλους τους να καταλάβουν ότι η πρόσβασή τους σε κρίσιμη τεχνολογία θα μπορούσε να διακοπεί.

Αυτά τα τρία επεισόδια έχουν τροφοδοτήσει την εμφάνιση ενός νέου φαινομένου: της αντίστασης στις κυρώσεις. Η δύναμη των Ηνωμένων Πολιτειών να επιβάλλουν κυρώσεις σε άλλες χώρες απορρέει από την πρωτοκαθεδρία του αμερικανικού δολαρίου και την εμβέλεια της αμερικανικής εποπτείας επί των παγκόσμιων χρηματοπιστωτικών καναλιών. Είναι λογικό, λοιπόν, οι εχθροί των Ηνωμένων Πολιτειών να αναζητούν οικονομικές καινοτομίες [5] που μειώνουν αυτά τα αμερικανικά πλεονεκτήματα. Όλο και περισσότερο, τέτοιες χώρες τις έχουν βρει με συμφωνίες ανταλλαγής νομισμάτων, εναλλακτικές λύσεις για το SWIFT, και ψηφιακά νομίσματα [6].

ΣΚΛΗΡΟ ΝΟΜΙΣΜΑ

Οι προειδοποιήσεις σχετικά με τις αρνητικές επιπτώσεις της υπερβολικής χρήσης των κυρώσεων δεν είναι κάτι καινούργιο. Το 1998, ο πρόεδρος των ΗΠΑ, Μπιλ Κλίντον, παραπονέθηκε ότι οι Ηνωμένες Πολιτείες είχαν γίνει «ευτυχισμένες με τις κυρώσεις». Ανησύχησε ότι η χώρα «κινδυνεύει να φανεί ότι θέλουμε να επιβάλλουμε κυρώσεις σε όποιον διαφωνεί μαζί μας». Εκείνη την εποχή, οι φόβοι αυτοί ήταν υπερβολικοί: οι Ηνωμένες Πολιτείες εξακολουθούσαν να είναι μια ασυναγώνιστη οικονομική δύναμη και οι κυρώσεις εξακολουθούσαν να αποτελούν μερικές φορές ένα αποτελεσματικό εργαλείο. Για παράδειγμα, στα τέλη της δεκαετίας του 1990 υποχρέωσαν τον Λίβυο ηγέτη, Μουαμάρ αλ Καντάφι, να παραδώσει τους υπόπτους για δύο βομβιστικές επιθέσεις σε πτήσεις και να αποδεχθεί την κατάργηση του οπλοστασίου του με πυρηνικά και χημικά όπλα. Αλλά έκτοτε, ο ρυθμός χρήσης των κυρώσεων έχει αυξηθεί πάρα πολύ και οι αντίπαλοι των ΗΠΑ έχουν αντιδράσει λαμβάνοντας προληπτικά μέτρα για να παρακάμψουν τις πιθανές κυρώσεις.

Ένας τρόπος με τον οποίο οι χώρες έχουν γίνει πιο ανθεκτικές στις κυρώσεις είναι μέσω διμερών ανταλλαγών νομισμάτων, οι οποίες τους επιτρέπουν να παρακάμπτουν το δολάριο των ΗΠΑ. Οι συμφωνίες ανταλλαγής νομισμάτων συνδέουν τις κεντρικές τράπεζες απευθείας μεταξύ τους, εξαλείφοντας την ανάγκη χρήσης ενός τρίτου νομίσματος για τις συναλλαγές. Η Κίνα έχει αγκαλιάσει αυτό το εργαλείο με ενθουσιασμό, υπογράφοντας συμφωνίες ανταλλαγής νομισμάτων με περισσότερες από 60 χώρες, όπως η Αργεντινή, το Πακιστάν, η Ρωσία, η Νότια Αφρική, η Νότια Κορέα, η Τουρκία, και τα Ηνωμένα Αραβικά Εμιράτα, συνολικής αξίας σχεδόν 500 δισεκατομμυρίων δολαρίων. Ο στόχος του Πεκίνου είναι σαφής: να επιτρέψει στις κινεζικές επιχειρήσεις να παρακάμπτουν τα χρηματοπιστωτικά κανάλια των ΗΠΑ όταν το επιθυμούν.

Το 2020, για πρώτη φορά, η Κίνα διευθέτησε πάνω από το ήμισυ των εμπορικών συναλλαγών της με την Ρωσία σε νόμισμα διαφορετικό από το δολάριο των ΗΠΑ, καθιστώντας την πλειονότητα αυτών των εμπορικών συναλλαγών απρόσβλητη από τις αμερικανικές κυρώσεις. Το γεγονός ότι η Ρωσία και η Κίνα θα ανέπτυσσαν κανάλια πληρωμών χρησιμοποιώντας το ρενμίνμπι και το ρούβλι δεν θα έπρεπε να αποτελεί έκπληξη. Τον Μάρτιο του 2020, ο Οργανισμός Συνεργασίας της Σαγκάης, μια πολιτική λέσχη που αριθμεί την Κίνα, την Ινδία, και την Ρωσία ως μέλη, είχε θέσει ως προτεραιότητα την ανάπτυξη πληρωμών σε τοπικά νομίσματα σε μια προσπάθεια να παρακάμψει το δολάριο ΗΠΑ και τις αμερικανικές κυρώσεις.

Η αυξανόμενη επιθυμία της Κίνας να εγκαταλείψει το αμερικανικό δολάριο είναι κατανοητή, δεδομένης της άθλιας κατάστασης των σχέσεων μεταξύ Ουάσιγκτον και Πεκίνου. Αλλά και οι σύμμαχοι των ΗΠΑ συνάπτουν συμφωνίες ανταλλαγής νομισμάτων. Το 2019, η Ινδία αγόρασε πυραύλους αεράμυνας S-400 από την Ρωσία. Η συναλλαγή ύψους 5 δισεκατομμυρίων δολαρίων θα έπρεπε να έχει προκαλέσει κυρώσεις από τις ΗΠΑ. Αλλά η Ινδία και η Ρωσία αναβίωσαν μια συμφωνία ανταλλαγής νομισμάτων που χρονολογείται από την σοβιετική εποχή. Η Ινδία αγόρασε τους ρωσικούς πυραύλους χρησιμοποιώντας ένα μείγμα ρουβλίων και ινδικών ρουπιών, αποφεύγοντας έτσι τις κυρώσεις των ΗΠΑ που θα μπορούσαν να είχαν χρησιμοποιηθεί για να σταματήσουν την πώληση.

Ένας άλλος τρόπος με τον οποίο οι χώρες έχουν θωρακιστεί έναντι των κυρώσεων είναι η ανάπτυξη μη Δυτικών συστημάτων πληρωμών. Όσο οι χώρες συνεχίζουν να χρησιμοποιούν τα Δυτικά χρηματοπιστωτικά κανάλια, ιδίως το SWIFT, δεν θα είναι ασφαλείς από την εμβέλεια των κυρώσεων. Η πλήρης διακοπή της πρόσβασης μιας χώρας στο SWIFT είναι η πυρηνική επιλογή στο αμερικανικό οπλοστάσιο κυρώσεων. Έχει χρησιμοποιηθεί μόνο μια φορά, εναντίον του Ιράν. Η Κίνα και η Ρωσία προετοιμάζουν επιμελώς τις δικές τους εναλλακτικές λύσεις για το σύστημα ανταλλαγής [οικονομικών] μηνυμάτων σε περίπτωση που οι Δυτικές χώρες αποφασίσουν να τις αποκόψουν και αυτές.

Η εναλλακτική λύση της Κίνας, γνωστή ως Cross-Border Interbank Payment System (CIPS), δεν είναι ακόμη εφάμιλλη του SWIFT. Το 2021, το CIPS διεκπεραίωσε μόλις 12 τρισεκατομμύρια δολάρια σε συναλλαγές, ποσό ισοδύναμο με αυτό που το SWIFT επεξεργάζεται σε λιγότερο από τρεις ημέρες. Επιπλέον, το CIPS επικεντρώνεται σε πληρωμές σε ρενμίνμπι, οι οποίες αντιπροσωπεύουν λιγότερο από το 10% των παγκόσμιων χρηματοπιστωτικών συναλλαγών. Τέλος, το SWIFT είναι βαθιά ενσωματωμένο στα παγκόσμια χρηματοπιστωτικά δίκτυα, και τα χρηματοπιστωτικά ιδρύματα είναι απίθανο να εγκαταλείψουν ένα σύστημα που λειτουργεί για [να το αντικαταστήσουν με] ένα νέο και πολιτικοποιημένο.

Αλλά η ίδια η ύπαρξη του CIPS είναι μια νίκη για τη Μόσχα και το Πεκίνο: στόχος τους είναι να έχουν μια λειτουργική εναλλακτική λύση στο SWIFT, όχι το μεγαλύτερο σύστημα πληρωμών. Αυτό που έχει σημασία για την Ρωσία και την Κίνα είναι ότι περίπου 1.300 τράπεζες σε περισσότερες από 100 χώρες έχουν ενταχθεί στο πλαίσιο αυτό. Εάν η Ρωσία και η Κίνα αποκοπούν από το SWIFT, το εφεδρικό τους σύστημα είναι έτοιμο. Το Πεκίνο μπορεί μια μέρα να αναγκάσει τις επιχειρήσεις που θέλουν πρόσβαση στην κινεζική αγορά να χρησιμοποιήσουν το CIPS. Με τον τρόπο αυτό, η Κίνα θα οικοδομήσει την ικανότητά της να αποκόπτει χώρες από πληρωμές σε ρενμίνμπι και από την κινεζική οικονομία, όπως ακριβώς οι Ηνωμένες Πολιτείες μπορούν να αποκόψουν χώρες από πληρωμές σε δολάρια και από την αμερικανική οικονομία.

Ένα τρίτο εργαλείο που χρησιμοποιούν οι αντίπαλοι των ΗΠΑ για να αποφύγουν τις κυρώσεις είναι το ψηφιακό νόμισμα. Σε αυτόν τον τομέα, η Κίνα πρωτοστατεί. Περίπου 300 εκατομμύρια Κινέζοι χρησιμοποιούν ήδη ένα ψηφιακό ρενμίνμπι σε περισσότερες από 20 πόλεις, όπως το Πεκίνο, η Σαγκάη, και η Σενζέν. Αυτό το ψηφιακό νόμισμα εκδίδεται από την κεντρική τράπεζα της Κίνας και αποθηκεύεται στα κινητά τηλέφωνα των Κινέζων πολιτών. Οι Χειμερινοί Ολυμπιακοί Αγώνες του 2022 στο Πεκίνο αποτέλεσαν πεδίο δοκιμών για το νέο νόμισμα: στις ολυμπιακές εγκαταστάσεις, οι πληρωμές έπρεπε να γίνονται με κάρτα Visa ή με το ψηφιακό ρενμίνμπι. Ο μηχανισμός αναπτύσσεται γρήγορα: οι προβλέψεις λένε ότι ένα δισεκατομμύριο άνθρωποι θα χρησιμοποιούν το ψηφιακό ρενμίνμπι μέχρι το 2030.

Το ψηφιακό ρενμίνμπι είναι θωρακισμένο έναντι των κυρώσεων. Οι Ηνωμένες Πολιτείες δεν έχουν τρόπο να περιορίσουν την χρήση ενός εικονικού νομίσματος που εκδίδεται από την κεντρική τράπεζα μιας άλλης χώρας. Αυτό το ψηφιακό νόμισμα διαθέτει επίσης δυνατότητες επιτήρησης: οι κινεζικές υπηρεσίες ασφαλείας μπορούν να παρακολουθούν τις ψηφιακές συναλλαγές για να εντοπίζουν ύποπτα μοτίβα (ή τις επιχειρήσεις ξένων αξιωματικών των μυστικών υπηρεσιών στο κινεζικό έδαφος). Η Κίνα στοιχηματίζει επίσης ότι το ψηφιακό ρενμίνμπι θα προσελκύσει χρήστες σε όλο τον κόσμο. Το 2021, το Πεκίνο εγκαινίασε συνεργασίες με τα Ηνωμένα Αραβικά Εμιράτα και την Ταϊλάνδη για τον διακανονισμό των εξαγωγών σε ψηφιακό ρενμίνμπι. Δεδομένου ότι η Κίνα είναι ο μεγαλύτερος εμπορικός εταίρος των περισσότερων χωρών, θα ακολουθήσουν πιθανότατα και άλλες τέτοιες συμφωνίες.

Η κεντρική τράπεζα της Κίνας δεν κρύβει την επιθυμία της το ψηφιακό ρενμίνμπι να αμφισβητήσει την ηγεμονία του αμερικανικού δολαρίου. Αλλά ο δρόμος μπροστά της φαίνεται ανηφορικός. Το ψηφιακό ρενμίνμπι παραμένει ένα μικρό παγκόσμιο φαινόμενο, έστω και αν κερδίζει έδαφος. Επιπλέον, η πρόσφατη οικονομική επιβράδυνση της Κίνας, σε συνδυασμό με την έλλειψη μετατρεψιμότητας του ρενμίνμπι, μειώνει την ελκυστικότητα της χώρας για τους επενδυτές. Φαίνεται λιγότερο βέβαιο από όσο παλαιότερα ότι η Κίνα θα αντικαταστήσει τις Ηνωμένες Πολιτείες ως η μεγαλύτερη οικονομία του κόσμου την δεκαετία του 2030. Παρόλα αυτά, οι περισσότεροι οικονομολόγοι συμφωνούν ότι σε μερικές δεκαετίες, περίπου το ήμισυ της παγκόσμιας παραγωγής θα παράγεται στην Ασία. Σε αυτό το πλαίσιο, ένα περιφερειακό ψηφιακό νόμισμα θα είναι σίγουρα ελκυστικό.

ΤΟ ΤΕΛΟΣ ΤΟΥ ΔΡΟΜΟΥ;

Μεμονωμένα, οι συμφωνίες ανταλλαγής νομισμάτων, τα εναλλακτικά συστήματα πληρωμών, και τα ψηφιακά νομίσματα δεν θα έχουν μεγάλο αντίκτυπο στην αποτελεσματικότητα των κυρώσεων των ΗΠΑ. Αλλά μαζί, αυτές οι καινοτομίες δίνουν ολοένα και περισσότερο στις χώρες την δυνατότητα να πραγματοποιούν συναλλαγές μέσω καναλιών που δεν καλύπτονται από τις κυρώσεις. Αυτή η τάση φαίνεται μη αναστρέψιμη. Δεν υπάρχει λόγος να πιστεύουμε ότι οι σχέσεις μεταξύ Ουάσιγκτον και Πεκίνου ή Ουάσιγκτον και Μόσχας θα βελτιωθούν σύντομα. Το πιθανότερο σενάριο είναι ότι τα πράγματα χειροτερεύουν, ωθώντας το Πεκίνο και τη Μόσχα να εντείνουν τις προσπάθειές τους για την προστασία τους από την επιβολή κυρώσεων.

Η ανάδυση ενός κατακερματισμένου οικονομικού τοπίου απειλεί τόσο την διπλωματία των ΗΠΑ όσο και την εθνική ασφάλεια. Εκτός από την υπονόμευση της αποτελεσματικότητας των κυρώσεων, η άνοδος των χρηματοοικονομικών καναλιών που είναι ανθεκτικά στις κυρώσεις σημαίνει ότι οι Ηνωμένες Πολιτείες θα έχουν όλο και περισσότερο ένα τυφλό σημείο όσον αφορά τον εντοπισμό παράνομων παγκόσμιων δραστηριοτήτων. Η παρακολούθηση οικονομικών συναλλαγών που έχουν ύποπτα χαρακτηριστικά ή προέρχονται από συγκεκριμένες χώρες είναι ζωτικής σημασίας για την καταπολέμηση της τρομοκρατίας. Ο εντοπισμός οικονομικών μεταβιβάσεων μεταξύ παραγόντων που είναι γνωστό ότι διευκολύνουν την διάδοση των πυρηνικών όπλων βοηθά επίσης στην παρακολούθηση της ανάπτυξης πυρηνικών όπλων.

Όλα αυτά σημαίνουν ότι μέσα σε μια δεκαετία, οι μονομερείς κυρώσεις των ΗΠΑ μπορεί να έχουν ελάχιστο αντίκρισμα. Τα πολυμερή μέτρα, υποστηριζόμενα από την Ιαπωνία, τις Ηνωμένες Πολιτείες, τις χώρες της Ευρωπαϊκής Ένωσης, και άλλες ομοϊδεάτισσες δυνάμεις, θα αποτελέσουν μάλλον την καλύτερη εναλλακτική λύση. Αυτές οι κυρώσεις είναι πιο δύσκολο να σχεδιαστούν, αλλά είναι πολύ πιο δύσκολο για τις στοχευόμενες χώρες να τις παρακάμψουν. Ακόμη και η Κίνα δεν θα μπορούσε να αντέξει να χάσει την πρόσβαση στις αγορές της Ευρώπης, των ΗΠΑ, και της Ιαπωνίας ταυτόχρονα. Στην καλύτερη περίπτωση, η ανάπτυξη πολυμερών κυρώσεων θα προωθήσει την δημιουργία ενός παγκόσμιου πλαισίου για την βελτίωση της αποτελεσματικότητας των κυρώσεων. Παρόμοιοι θεσμοί ασχολούνται ήδη με θέματα που απαιτούν παγκόσμια συνεργασία, όπως το ναυτικό δίκαιο, ο πόλεμος κατά των ναρκωτικών, και η επανεγκατάσταση των προσφύγων. Γιατί να μην δημιουργηθεί ένας τέτοιος θεσμός για τις κυρώσεις;

Ένας τέτοιος οργανισμός θα ανέλυε την αντίσταση στις κυρώσεις με στόχο την προσαρμογή των Δυτικών χρηματοπιστωτικών καναλιών ώστε να ανταποκριθούν στις μελλοντικές προκλήσεις. Θα μελετούσε επίσης τις επιπτώσεις των κυρώσεων, με ιδιαίτερη έμφαση στις αναδυόμενες χώρες. Η Κίνα γνωρίζει ότι η απόφαση των αναπτυσσόμενων χωρών να επιμείνουν ή να εγκαταλείψουν τα Δυτικά χρηματοπιστωτικά κανάλια θα καθορίσει την επιτυχία ή την αποτυχία της προσπάθειά της να υπονομεύσει την οικονομική ηγεμονία των ΗΠΑ. Ένας οργανισμός αφιερωμένος σε αυτά τα θέματα μπορεί να είναι η μόνη θεραπεία για την αντίσταση στις κυρώσεις.

Σύνδεσμοι:
[1] https://www.amazon.com/Backfire-Sanctions-Reshape-Against-Interests/dp/0...
[2] https://www.foreignaffairs.com/russian-federation/americas-new-sanctions...
[3] https://www.foreignaffairs.com/articles/ukraine/2022-01-04/swift-and-cer...
[4] https://www.foreignaffairs.com/united-states/how-silicon-valley-lost-chi...
[5] https://www.foreignaffairs.com/articles/russian-federation/2022-03-07/an...
[6] https://www.foreignaffairs.com/articles/china/2022-04-22/can-china-conqu...

Copyright © 2022 by the Council on Foreign Relations, Inc.
All rights reserved.

Στα αγγλικά: https://www.foreignaffairs.com/united-states/end-age-sanctions

Μπορείτε να ακολουθείτε το «Foreign Affairs, The Hellenic Edition» στο TWITTER στην διεύθυνση www.twitter.com/foreigngr αλλά και στο FACEBOOK, στην διεύθυνση www.facebook.com/ForeignAffairs.gr και στο linkedin στην διεύθυνση https://www.linkedin.com/company/foreign-affairs-the-hellenic-edition